Het bestuursorgaan treft maatregelen ten behoeve van het duurzaam toegankelijk maken van de digitale documenten, bedoeld in artikel 2.4, eerste lid.
Parlementaire behandeling
- Wetsvoorstel novelle Woo n.a.v. advies RvS (35 112, nr. 8)
- Memorie van Toelichting novelle Woo n.a.v. advies RvS (35 112, nr. 9)
- Nota naar aanleiding van het verslag novelle Woo (35 112, nr. 12)
Wetsvoorstel novelle Woo n.a.v. advies RvS (35 112, nr. 8)
Na artikel 5.7 wordt een hoofdstuk ingevoegd, luidende:
HOOFDSTUK 6 DIGITALE INFORMATIEHUISHOUDING
Artikel 6.1 Doel
Het bestuursorgaan treft maatregelen ten behoeve van het duurzaam toegankelijk maken van de digitale documenten, bedoeld in artikel 2.4, eerste lid.
Kamerstukken II 2019/20, 35 112, nr. 8, p. 9 (VvW novelle n.a.v. advies RvS)
Memorie van Toelichting novelle Woo n.a.v. advies RvS (35 112, nr. 9) – algemene toelichting
De initiatiefnemers wilden met het register als middel twee doelstellingen bereiken, te weten 1) het op orde brengen van de informatiehuishouding (als noodzakelijke voorwaarde voor het structureel en duurzaam organiseren van actieve openbaarmaking, overbrenging ten behoeve van archivering en ander gebruik van informatie) en 2) als hulpmiddel voor de burger bij het indienen van een informatieverzoek. De initiatiefnemers houden vast aan deze doelen, maar in tijd en vorm bieden de initiatiefnemers nu meer ruimte om deze doelen te realiseren.
Doelstelling 1
De initiatiefnemers stellen vast dat het op orde brengen van de overheidsinformatiehuishouding al geruime tijd problematisch is. Het is een van de redenen dat de behandeling van Wob-verzoeken zo veel tijd kost. De digitalisering heeft nieuwe problemen gecreëerd. Het op orde brengen van de overheidsinformatie is veel breder dan achterstallige archivering, hoe noodzakelijk dat laatste ook is. Het op orde brengen van de informatiehuishouding houdt in dat gearchiveerde informatie vindbaar is en ontsloten kan worden, niet alleen na overdracht aan het archief, maar juist in de fase daarvoor. Uit de gesprekken met de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en met de koepelorganisaties van decentrale overheden blijkt een breed gedragen besef van de noodzaak van het op orde brengen van de digitale overheidsinformatie. Dat heeft geresulteerd in het voorgestelde hoofdstuk 6, dat in paragraaf 2.3 nader wordt toegelicht. De initiatiefnemers zijn van oordeel dat hiermee de eerste doelstelling kan worden gerealiseerd zonder het eerder voorgestelde register.
Kamerstukken II 2019/20, 35 112, nr. 9, p. 5 (MvT novelle n.a.v. advies RvS)
2.3. Digitale informatiehuishouding op orde brengen
Met hoofdstuk 6 wordt geborgd dat de digitale informatiehuishouding van de overheid op orde wordt gebracht, om zo randvoorwaarden te scheppen voor een goede uitvoering van de Woo. Een van de problemen bij de uitvoering van de Wob, maar ook op andere terreinen, is dat bestuursorganen niet altijd weten welke informatie er is en deze niet snel tot hun beschikking hebben. Daardoor neemt de beslissing op verzoeken om informatie soms meer tijd en inspanning in beslag dan nodig (en wettelijk is toegestaan). Ook de naleving van reeds bestaande verplichtingen tot actieve openbaarmaking blijft achter, zolang overheden hun werkprocessen en informatiesystemen daarop onvoldoende inrichten.
De initiatiefnemers staan niet alleen in die kritiek. Ook de Erfgoedinspectie, die op grond van de Archiefwet 1995 toezicht houdt, heeft herhaaldelijk geconstateerd dat de digitaal vastgelegde informatie bij de overheid onvoldoende kan worden ontsloten en duurzaam toegankelijk worden gemaakt.
Zoals hierboven is toegelicht, stellen de initiatiefnemers voor het middel register in de Woo te vervangen door bepalingen die moeten borgen dat de digitale informatiehuishouding van de overheid structureel wordt verbeterd. Uitgangspunt is dat ieder bestuursorgaan voldoet aan artikel 3 van de Archiefwet 1995 dat de documenten die de bestuursorganen ontvangen, vervaardigen of anderszins onder zich hebben, zich in goede, geordende en toegankelijke staat bevinden. Die algemene zorgplicht is (bij wijze van verwijzing naar de Archiefwet 1995) reeds overgenomen in de Woo (artikel 2.4). Die zorgplicht betekent ook dat bestuursorganen de verplichting hebben om maatregelen te treffen. In artikel 6.1 is dit – wat betreft de duurzame toegankelijkheid van digitale documenten – geëxpliciteerd.
Dit kan helaas niet van vandaag op morgen. En hoewel het de verantwoordelijkheid van ieder bestuursorgaan is om zijn digitale informatie duurzaam toegankelijk te houden en, waar voorgeschreven, actief en passief openbaar te maken, is het niet efficiënt om van ieder bestuursorgaan te eisen dat het zelf het wiel uitvindt. Daarom heeft de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties met de brief van 2 januari 2019 een eerste versie van een meerjarenplan aan de Tweede en Eerste Kamer gezonden.9 In dat plan wordt aangegeven welke maatregelen kunnen en zullen worden getroffen om de digitale informatie duurzaam toegankelijk te maken. Vanzelfsprekend neemt de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties daarbij de Archiefwet 1995, alsmede het Archiefbesluit 1995 en de Archiefregeling in acht. De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zal het meerjarenplan daarom steeds in overeenstemming met de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap aan de Staten-Generaal zenden. Dat plan zal eerst bij het Rijk beginnen en daarna plannen betreffende de decentrale overheden en de zbo’s bevatten. Het plan gaat niet uit van grote ICT-projecten die lang duren en veel kosten, maar van een stap-voor-stap-benadering, die zichzelf in pilots bewijst en die daarna door andere overheden kunnen worden overgenomen of wellicht zelfs als standaard kunnen worden voorgeschreven. Zo is de kans op resultaat het grootst. Sommige pilots zullen succesvol zijn; er zullen ongetwijfeld ook pilots zijn die mislukken maar wel het inzicht verbreden en verdiepen in mogelijke oplossingsrichtingen die wel werken. Voor zover standaarden worden voorgeschreven, zal dat gebeuren in het Archiefbesluit 1995 en de Archiefregeling.
De initiatiefnemers verwachten dat het volledig realiseren van de doelstelling bij Rijk en decentrale overheden ten minste acht jaar gaat duren. Een dergelijke lange duur, alsmede het belang van verbetering van de informatiehuishouding, rechtvaardigt het vastleggen van doel en plan in de wet. Dat betekent natuurlijk niet dat het verboden is om voorafgaand aan inwerkingtreding van hoofdstuk 6 de uitvoering al ter hand te nemen. Het betreft immers een verplichting die ook zonder de Woo op de bestuursorganen rust.
Hoofdstuk 6 voorziet voor de duur van het realiseren van de doelstelling ook in de instelling van een Tijdelijk adviescollege informatiehuishouding. Dit adviescollege zal de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties periodiek, aanvankelijk bijvoorbeeld jaarlijks, adviseren over aanpassing van het meerjarenplan. In zijn advies rapporteert het college in elk geval over de stand van de informatiehuishouding in het bestuur, de voortgang van de uitvoering van het meerjarenplan en de toegang tot de publieke informatie. Het college maakt daarbij gebruik van de relevante rapporten van onder andere de Erfgoedinspectie, de Autoriteit Persoonsgegevens, en de Algemene Rekenkamer. Gezien de specialistische aard van de onderwerpen waarop het meerjarenplan betrekking heeft, achten de initiatiefnemers het gewenst om voor de monitoring en advisering een onafhankelijk, specialistisch adviescollege in het leven te roepen waarin verschillende typen deskundigheid vertegenwoordigd zijn. Gedacht wordt aan de disciplines openbaar bestuur, bestuursrecht, ICT en archiefdeskundigheid. Het adviescollege is hiermee ook een waarborg voor een goede uitvoering van de Wet open overheid. Het zal voortbestaan totdat het doel van het meerjarenplan – het duurzaam toegankelijk maken van digitale overheidsinformatie – in de praktijk is bereikt.
De adviezen van het Tijdelijk adviescollege informatiehuishouding zijn op grond van artikel 3.3, tweede lid, onderdeel e, Woo openbaar. Daarnaast volgt uit de Kaderwet adviescolleges dat de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de beide Kamers der Staten-Generaal binnen drie maanden na ontvangst van het advies in kennis stelt van zijn standpunt over het advies. Langs die weg kunnen de Kamers controleren of er voldoende voortgang geboekt wordt en zo nodig bijsturen.
Wanneer wordt vastgesteld dat de doelstellingen van hoofdstuk 6 duurzaam zijn gerealiseerd en de digitale informatie voldoende toegankelijk is, komt het hoofdstuk bij koninklijk besluit te vervallen. Daarmee is dan ook het college opgeheven. Zie hiervoor het voorgestelde artikel 10.2f.
Kamerstukken II 2019/20, 35 112, nr. 9, p. 6-7 (MvT novelle n.a.v. advies RvS)
Artikel 6.1 Doel
In artikel 2.4, eerste lid, Woo is artikel 3 van de Archiefwet 1995 als uitgangspunt herhaald. In artikel 6.1 is geëxpliciteerd dat bestuursorganen maatregelen treffen ten behoeve van het duurzaam toegankelijk maken van digitale documenten die zij ontvangen, vervaardigen of anderszins onder zich hebben.
Kamerstukken II 2019/20, 35 112, nr. 9, p. 52 (MvT novelle n.a.v. advies RvS)
Nota naar aanleiding van het verslag novelle Woo (35 112, nr. 12)
2.1. Verplichte actieve openbaarheid blijft het uitgangspunt
De leden van de D66-fractie zijn verheugd dat voor een centrale ontsluiting van documenten gekozen kan worden. Doelen initiatiefnemers hier ook op het centraal beschikbaar maken van documenten van decentrale overheden? Vragenstellers zien daar namelijk grote meerwaarde in. Bijvoorbeeld bij onderzoeksrapporten als op verschillende plekken dezelfde vraag speelt en een centraal register ontbreekt.
De initiatiefnemers zijn het met de leden van de fractie van D66 eens dat centrale ontsluiting van de verplicht actief openbaar te maken documenten mogelijk wordt gemaakt. Er zijn daarbij twee smaken: de openbaar te maken documenten worden door een bestuursorgaan op de eigen website gezet en de centrale ontsluiting legt hiermee een verbinding, of de documenten worden vanuit de systemen van het bestuursorgaan ge-upload naar de centrale voorziening. Op die manier ontstaat de mogelijkheid om documenten met één zoekvraag bij verschillende bestuursorganen te vinden.
In het kader van het ontbreken van een centraal register vragen deze leden ook of initiatiefnemers het enplan dat hiervoor in de plaats komt even effectief en doeltreffend achten als het aanvankelijke register?
De initiatiefnemers achten het ontbreken van een register vanuit het burgerperspectief een groot verlies. Hoewel een dergelijk register in andere landen bestaat, is dit bij de huidige stand van de informatiehuishouding in Nederland kennelijk niet tegen redelijke kosten te realiseren. Het meerjarenplan zal zeker op de korte termijn minder effectief en doeltreffend zijn dan een register. De initiatiefnemers hebben in de gesprekken met de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de hoop uitgesproken dat de informatiehuishouding in de toekomst zodanig is ingericht dat een register als oorspronkelijk bedoeld tot de mogelijkheden behoort. Het register zou als langetermijndoelstelling uitstekend passen in het meerjarenplan.
2.2. Vervallen registerplicht
De initiatiefnemers stellen, zo lezen de leden van de CDA-fractie, dat systematische ontsluiting van voor burgers relevante informatie bijdraagt aan inzicht in de bestuursvoering en daarmee onmisbaar is voor democratische participatie en controle van het bestuur. Delen de initiatiefnemers de opvatting van de leden van de CDA-fractie, dat systematische ontsluiting verder gaat dan openbaarmaking op zich? De leden van de CDA-fractie vragen hoe in een overvloed van informatie betrouwbare informatie toegankelijk blijft en hoe de initiatiefnemers de toegankelijkheid en de inzichtelijkheid van overheidsinformatie willen bevorderen. In de nota naar aanleiding van het verslag over het wetsvoorstel open overheid (TK 33 328, nr. 12, blz. 5) antwoordden de initiatiefnemers dat het elektronisch informatieregister een belangrijke plaats zou innemen, waar het gaat om het toegankelijk en inzichtelijk maken en houden van overheidsinformatie. Op welke wijze willen de initiatiefnemers vindbaarheid en toegankelijkheid van overheidsinformatie bevorderen, nu het bedoelde register uit het voorliggende wetsvoorstel is geschrapt?
De initiatiefnemers zijn van oordeel dat ontsluiting in de betekenis van duurzaam digitaal toegankelijk maken (artikel 6.1 Woo) aan het gebruik van informatie vooraf gaat. Openbaarmaking is een van de mogelijke vormen van gebruik. Voor iedere openbaarmaking is ontsluiting nodig, maar niet iedere ontsluiting leidt tot openbaarmaking. De initiatiefnemers pleiten niet voor systematische ontsluiting voor eenieder, maar het nemen van beslissingen over openbaarmaking is (evenals het informeren van de Staten-Generaal of het voorbereiden van nieuw beleid) slechts mogelijk als alle relevante informatie eenvoudig beschikbaar is. Nu het register op dit moment niet tot de mogelijkheden behoort, verwachten de initiatiefnemers dat de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in het meerjarenplan stevig inzet op de vergroting van de toegankelijkheid van overheidsinformatie. De betrouwbaarheid van de overheidsinformatie staat hier naar het oordeel van de initiatiefnemers los van. Een waarborg voor de betrouwbaarheid in de zin van authenticiteit kan worden gevonden door openbaarmaking via een officiële overheidswebsite. Daarnaast is in artikel 2.4 Woo in het tweede lid een zorgplicht opgenomen die het bestuursorgaan opdraagt dat op grond van de Woo verstrekte informatie actueel, nauwkeurig en vergelijkbaar is. Deze bepaling is ontleend aan artikel 2, tweede lid, van de Wob. Aanvullend op de Wob is in artikel 2.4, vijfde lid, Woo de verplichting opgenomen dat, indien een bestuursorgaan kennis draagt van een onjuistheid in een openbaar te maken document, het van die onjuistheid mededeling doet. In artikel 2.4, vierde lid, is in dat verband nog bepaald dat een bestuursorgaan niet verantwoordelijk is voor de juistheid van door derden opgestelde informatie. Hieruit volgt dat een onjuistheid in een bij een bestuursorgaan berustend document geen grond is voor het niet openbaar maken van dat document.
Kamerstukken II 2020/21, 35 112, nr. 12, p. 11-12 (Nota n.a.v. verslag novelle)
2.3. Digitale informatiehuishouding op orde brengen
De leden van de CDA-fractie onderschrijven met de initiatiefnemers nut, noodzaak en urgentie van maatregelen ten behoeve van het duurzaam toegankelijk maken van de digitale documenten. De initiatiefnemers constateren dat de Erfgoedinspectie – tegenwoordig Inspectie Overheidsinformatie en Erfgoed – herhaaldelijk heeft geconstateerd dat de digitaal vastgelegde informatie bij de overheid onvoldoende kan worden ontsloten en duurzaam toegankelijk worden gemaakt.
De initiatiefnemers verwachten dat het volledig realiseren van de doelstelling bij Rijk en decentrale overheden ten minste acht jaar gaat duren. De leden van de CDA-fractie vragen de initiatiefnemers deze verwachting nader te onderbouwen.
De initiatiefnemers denken dat er voor het op orde brengen van de informatiehuishouding een andere manier van werken moet komen. Documentmanagementsystemen en zaaksystemen dienen zo te worden ingericht dat bij elkaar horende documenten aan elkaar gekoppeld worden. Bij het opstellen van documenten zal meer rekening moeten worden gehouden met de uiteindelijke bestemming. Onderdelen die niet openbaar moeten worden, kunnen daarin worden gemarkeerd. Veel werkprocessen zullen daartoe opnieuw moeten worden ingericht. De initiatiefnemers denken dat hiermee begonnen moet worden bij de documenten waarvan de Woo actieve openbaarmaking voorschrijft (artikel 3.3, eerste en tweede lid, Woo). Daarmee kan ervaring worden opgedaan, op basis waarvan ook andere processen opnieuw vorm kan worden gegeven. Voor deze hele operatie zijn nieuwe technieken nodig, die deels nog moeten worden ontwikkeld. Dat vraagt pilots, kennisuitwisseling en samenwerking. Acht jaar is daarvoor een voorzichtige schatting. Afhankelijk van het in het meerjarenplan gekozen tempo en de beschikbare middelen kunnen het er ook meer of minder zijn. Van belang is te beseffen dat hier meerdere kabinetsperiodes mee gemoeid zullen zijn.
De leden van de CDA-fractie vragen de initiatiefnemers de begrippen «duurzaam» en «voldoende» nader te operationaliseren waar zij voorstellen om hoofdstuk 6 van het wetsvoorstel te laten vervallen en het Tijdelijk adviescollege op te heffen, «wanneer wordt vastgesteld dat de doelstellingen van hoofdstuk 6 duurzaam zijn gerealiseerd en de digitale informatie voldoende toegankelijk is».
Het is aan het begin van het proces niet aan de initiatiefnemers om de uitkomst van het op orde brengen van de overheidsinformatie in objectieve termen te omschrijven, omdat het niet mogelijk is om de stand der techniek van dat moment te beschrijven. Zij verwachten dat uit de adviezen van het Tijdelijk adviescollege of bijvoorbeeld de Inspectie Overheidsinformatie en Erfgoed zal blijken dat een punt is bereikt waarvan kan worden gezegd dat sprake is van een voldoende duurzaam toegankelijke informatiehuishouding. Uit het voorgestelde artikel 10.2f Woo volgt dat de Staten-Generaal in de gelegenheid wordt gesteld zich uit te spreken over het oordeel dat de informatiehuishouding voldoende duurzaam toegankelijk is.
Kamerstukken II 2020/21, 35 112, nr. 12, p. 13-14 (Nota n.a.v. verslag novelle)
Op 15 juni jl. heeft de Raad van State een advies uitgebracht over ministeriële verantwoordelijkheid waarin ook wordt ingegaan op de toegankelijkheid van de overheidsinformatie. Kunnen de initiatiefnemers ingaan op de samenhang tussen dat advies en het nieuwe hoofdstuk 6 van de Woo? Kunnen de initiatiefnemers hierbij ook de column «Openbaarheid als kernwaarde» betrekken van Joop van den Berg die op de site van parlement.com op 3 juli 2020 is verschenen?
Hoofdstuk 6 van de Woo legt de overheid de verplichting op maatregelen te treffen ten behoeve van het duurzaam toegankelijk maken van de digitale documenten die zij onder zich heeft. Zoals al eerder in deze nota is aangegeven, dient aan de informatiehuishouding van de overheid het nodige te worden verbeterd. De Afdeling advisering van de Raad van State wijst hierop en meent dat daardoor de Staten-Generaal niet altijd tijdig worden geïnformeerd, waardoor de ministeriële verantwoordelijkheid niet goed kan functioneren. De initiatiefnemers zien de noodzaak van hoofdstuk 6 Woo breder. Een goede en toegankelijke informatiehuishouding is essentieel voor alle overheidstaken, niet alleen voor het informeren van de Staten-Generaal. Bijvoorbeeld bij het ontwikkelen van nieuw beleid is kennis van het verleden van groot belang. Ook in het kader van actieve en passieve openbaarmaking is een toegankelijke informatiehuishouding essentieel. Veel van de uitvoeringslasten bij Wob-verzoeken zijn terug te voeren tot de wijze waarop de relevante documenten zijn opgeslagen. De voorgeschreven actieve openbaarheid is niet goed mogelijk als bij het vervaardigen van documenten niet al op die openbaarmaking wordt geanticipeerd. Van den Berg gaat in zijn column slechts zijdelings in op de Wob en niet op de Woo. Deze nota is niet de plaats om in te gaan op aspecten van het advies van de Raad van State die niet op dit wetsvoorstel zien. Ongetwijfeld zal het kabinet komen met een reactie op dat advies. Dat is het juiste moment om over dat advies verder te spreken.
Kamerstukken II 2020/21, 35 112, nr. 12, p. 21 (Nota n.a.v. verslag novelle)