Bij een verzoek om informatie die ouder is dan vijf jaar motiveert het bestuursorgaan bij een weigering van die informatie waarom de in artikel 5.1, tweede of vijfde lid, of artikel 5.2 bedoelde belangen ondanks het tijdsverloop zwaarder wegen dan het algemeen belang van openbaarheid.
Parlementaire behandeling
- Wetsvoorstel Woo n.a.v. advies RvS (33 328, nr. 8)
- Memorie van toelichting Woo n.a.v. advies RvS (33 328, nr. 9)
- Nota n.a.v. het verslag (33 328, nr. 12)
- Handelingen Initiatiefwetsvoorstel Woo (33 328, nr. 72, Item 15)
- Wetsvoorstel novelle Woo n.a.v. advies RvS (35 112, nr. 8)
- Memorie van Toelichting novelle Woo n.a.v. advies RvS (35 112, nr. 9)
- Nota naar aanleiding van het verslag novelle Woo (35 112, nr. 12)
Wetsvoorstel Woo n.a.v. advies RvS (33 328, nr. 8)
Artikel 5.3 Informatie ouder dan vijf jaar
In afwijking van de artikelen 5.1, tweede en vierde lid, en 5.2 wordt informatie openbaar gemaakt wanneer de informatie ouder is dan vijf jaren, tenzij het bestuursorgaan motiveert waarom de in de artikelen 5.1, tweede en vierde lid, en 5.2 bedoelde belangen ondanks het tijdsverloop zwaarder wegen dan het algemeen belang van openbaarheid.
Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 8, p. 9 (VvW n.a.v. advies RvS)
Memorie van toelichting Woo n.a.v. advies RvS (33 328, nr. 9) – algemene toelichting
In de afweging tussen de betrokken belangen bij relatieve uitzonderingsgronden treedt na verloop van tijd een verschuiving op ten faveure van het belang van openbaarheid en transparantie. Dit wordt tot uitdrukking gebracht door het bepaalde in artikel 5.3. Bestuursorganen kunnen desalniettemin besluiten om na vijf jaar een uitzonderingsgrond te blijven toepassen. Afhankelijk van de uitzonderingsgrond kunnen hiervoor goede redenen aanwezig zijn. Bij informatie die aanvankelijk niet werd geopenbaard om ernstige economische schade te voorkomen, zal al snel de afweging omslaan doordat de (economische) relevantie en daarmee de potentiële schade van deze informatie afneemt. Wanneer informatie niet wordt geopenbaard ter bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen, zal slechts in een enkel geval na vijf jaar niet kunnen worden overgaan tot openbaarmaking. Het beschermen van de persoonlijke levenssfeer daarentegen zou ook na vijf jaar goede redenen kunnen geven om openbaarmaking achterwege te laten. De bepaling dat na vijf jaar de toepassing van uitzonderingsgronden komt te vervallen, tenzij een orgaan daaromtrent een ander besluit neemt, betekent geenszins dat niet eerder het belang om informatie niet te openbaren kan komen te vervallen.
Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 9, p. 41 (MvT n.a.v. advies RvS)
Memorie van toelichting Woo n.a.v. advies RvS (33 328, nr. 9) – artikelsgewijze toelichting
Artikel 5.3 Informatie ouder dan vijf jaar
In artikel 5.3 is bepaald dat informatie ondanks de uitzonderingsgronden van de artikelen 5.1, tweede en vierde lid, en 5.2 onder omstandigheden toch openbaar gemaakt moet worden. Deze uitzondering heeft betrekking op tijdsverloop. Als de informatie meer dan vijf jaar oud is, kan een orgaan de uitzonderingsgronden uit de artikelen 5.1 en 5.2 alleen inroepen als openbaarmaking ondanks het tijdsverloop schade toebrengt aan de in de artikelen 5.1, tweede en vierde lid, en 5.2 genoemde belangen. Het uitgangspunt is dat relatieve uitzonderingsgronden en de bescherming van het intern beraad na vijf jaar geen toepassing meer vinden, tenzij het bestuursorgaan motiveert dat die gronden ondanks het tijdsverloop nog steeds zwaarder wegen. Anders dan bij artikel 3.4, kan deze uitzondering aan de orde zijn bij openbaarmaking uit eigen beweging en bij openbaarmaking op verzoek. Artikel 5.3 is niet van toepassing op de absolute uitzonderingsgronden van artikel 5.1, eerste lid, nu de bij die gronden het belang van de openbaarheid niet tegen het in de uitzonderingsgrond genoemde belang wordt afgewogen. De eenheid van de Kroon of de bijzondere persoonsgegevens worden niet beïnvloed door tijdsverloop. De veiligheid van de staat wel, maar in dat geval kan worden volstaan met het oordeel dat de uitzonderingsgrond niet langer aan de orde is, en is toepassing van artikel 5.3 overbodig.
Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 9, p. 80-81 (MvT n.a.v. advies RvS)
Nota n.a.v. het verslag (33 328, nr. 12) – artikelsgewijze toelichting
Artikel 5.3 Informatie ouder dan vijf jaar
De leden van de fractie van de VVD vroegen de initiatiefnemers in te gaan op de termijn van vijf jaar bij het voorstel om na vijf jaar informatie in principe openbaar te maken.
De initiatiefnemers willen graag het misverstand wegnemen dat artikel 5.3 met zich brengt dat informatie na vijf jaar altijd openbaar is. Het artikel bepaalt dat een bestuursorgaan kan besluiten om informatie die ouder is dan vijf jaar niet openbaar te maken, als het motiveert waarom de in artikel 5.1 en 5.2 genoemde belangen ondanks het tijdsverloop nog steeds zwaarder wegen dan het belang van de openbaarheid. Artikel 5.3 vereist dus een zwaardere motivering dan bij jongere informatie, waarmee de initiatiefnemers beogen dat bestuursorganen minder snel een verzoek om informatie uit automatisme afwijzen. Maar de openbaarmaking van informatie kan na vijf jaar nog steeds worden geweigerd. Aan de leden van de fractie van de VVD kan worden toegegeven dat ook voor een andere periode gekozen had kunnen worden. De initiatiefnemers zijn echter van oordeel dat een periode van vijf jaar lang genoeg is om te voorkomen dat bij iedere beslissing het tijdsverloop moet worden meegewogen en anderzijds kort genoeg is om enige betekenis te hebben.
De leden van de fractie van de SGP vroegen naar de wenselijkheid van de regel dat informatie na vijf jaar automatisch geschikt is voor openbaarheid, terwijl eerder sprake was van de wenselijkheid van geheimhouding. Zij vroegen daarbij tevens naar de verhouding naar de ministeriële verantwoordelijkheid, als het gaat om automatische openbaarmaking van persoonlijke beleidsopvattingen.
Zoals de initiatiefnemers hierboven al hebben betoogd in antwoord op vragen van de leden van de fractie van de VVD, is met artikel 5.3 geen automatische openbaarmaking na vijf jaar beoogd. Het ligt voor de hand te veronderstellen dat tijdsverloop van invloed is op de belangenafweging die moet worden gemaakt bij de afweging tussen het belang van de openbaarheid en het met een uitzonderingsgrond te beschermen belang. Artikel 5.3 dwingt een bestuursorgaan dit tijdsverloop in de belangenafweging te betrekken. Maar de openbaarmaking van informatie kan na vijf jaar nog steeds worden geweigerd. De initiatiefnemers zien, zomin als zij die zagen bij de beantwoording van de vragen naar aanleiding van artikel 5.2, wegens het tijdsverloop geen knelpunten als het gaat om de ministeriële verantwoordelijkheid, nu, als het een verzoek betreft dat bij een Minister is ingediend, het die Minister is die besluit tot openbaarmaking en dus zelf die afweging maakt waarin het tijdsverloop is betrokken.
Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 12, p. 48-49 (Nota n.a.v. verslag)
Handelingen Initiatiefwetsvoorstel Woo (33 328, nr. 72, Item 15)
[De heer Van Weyenberg (D66):]
De heer Segers vroeg nog specifiek wat er nu gebeurt na vijf jaar. Hij doelt daarmee op artikel 5.3, waarin staat dat informatie openbaar gemaakt wordt wanneer de informatie ouder is dan vijf jaar, tenzij het bestuursorgaan motiveert waarom artikel 5.1, tweede en vierde lid, en de in artikel 5.2 bedoelde belangen ondanks het tijdsverloop zwaarder blijven wegen dan het algemeen belang van openbaarheid. Ik denk dat het goed is om te benadrukken dat informatie die tot die vijfjaarsgrens vertrouwelijk was, niet na vijf jaar opeens als een soort automatisme op straat komt te liggen. Het betreft niet een verplichting om alle informatie na vijf jaar actief openbaar te maken, maar het is wel een verplichting om na die vijf jaar nog een keer opnieuw de belangenafweging te maken. Het gaat om een nieuwe afweging of het belang van actieve openbaarheid niet opweegt tegen het belang van vertrouwelijkheid. Dat blijft een weging aan het bestuursorgaan. Ik denk dat regelmatig zal blijken dat die termijn lang genoeg is geweest, waardoor de geheimhoudingswaarde is vervallen. Maar dat hoeft natuurlijk niet.
Het is misschien wel goed om hier te melden dat zelfs de AIVD op grond van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten over de inzet van bijzondere bevoegdheden zoals afluisteren nu ook een notificatieplicht van vijf jaar kent, tenzij er nog actuele belangen zijn. Met de tijd neemt de actualiteit van de gegevens af en bij blijvend algemeen belang van openbaarheid komt de balans dan steeds dichter bij het omslagpunt van openbaarheid te liggen, tenzij er natuurlijk redenen zijn om dat niet te doen, bijvoorbeeld een nog lopend onderzoek naar iemand die nog steeds wordt afgeluisterd. Dan lijkt het me inderdaad niet in de rede te liggen om dan openbaar te maken dat er vijf jaar geleden ook zoiets is gedaan.
Kamerstukken II 2015/16, 33 328, nr. 72, Item 15, p. 17 (Handelingen)
Wetsvoorstel novelle Woo n.a.v. advies RvS (35 112, nr. 8)
Artikel 5.3 komt te luiden:
Artikel 5.3 Informatie ouder dan vijf jaar
Bij een verzoek om informatie die ouder is dan vijf jaar motiveert het bestuursorgaan bij een weigering van die informatie waarom de in artikel 5.1, tweede of vijfde lid, of artikel 5.2 bedoelde belangen ondanks het tijdsverloop zwaarder wegen dan het algemeen belang van openbaarheid.
Kamerstukken II 2019/20, 35 112, nr. 8, p. 8 (VvW novelle Woo n.a.v. advies RvS)
Memorie van Toelichting novelle Woo n.a.v. advies RvS (35 112, nr. 9) – algemene toelichting
Met deze wijzigingen wordt de wet ook kosteneffectief. In de impactanalyse van ABDTOPConsult4 zijn voor de invoering van de oorspronkelijke Woo drie grote kostenposten onderscheiden. Deze posten betreffen de actieve openbaarheid, de invoering van het register met ingekomen en uitgaande stukken en de in artikel 5.3 Woo gelezen verplichting om alle overheidsinformatie na vijf jaar openbaar te maken. Van deze kostenposten vervallen de kosten van het register, nu het wordt vervangen door het meerjarenplan, en de aan artikel 5.3 toegerekende kosten, nu dat artikel zo is geformuleerd dat de – door de initiatiefnemers niet beoogde – interpretatie van de impactanalyse niet langer mogelijk is. De kosten voor de actieve openbaarmaking worden gereduceerd door het voorstel te verduidelijken, zodat aan onbedoelde interpretaties niet langer onnodige kosten worden toegeschreven, door de actief openbaar te maken documenten nauwkeuriger te omschrijven, zodat de verplichting concreter wordt en makkelijker uitvoerbaar, en door de mogelijkheid de verplichting tot openbaarmaking van de verschillende informatiecategorieën gefaseerd in te voeren.
Kamerstukken II 2019/20, 35 112, nr. 9, p. 2 (MvT novelle n.a.v. advies RvS)
Memorie van Toelichting novelle Woo n.a.v. advies RvS (35 112, nr. 9) – artikelsgewijze toelichting
Onderdeel S (artikel 5.3 Woo)
De impactanalyse legt het huidige artikel 5.3 Woo zo uit, dat daaruit volgt dat een bestuursorgaan alle informatie vijf jaar na de totstandkoming ervan openbaar moet maken. De kosten van de invoering van de Woo zouden op die manier tot grote hoogte stijgen. Deze lezing is volgens de initiatiefnemers echter onjuist en in ieder geval onbedoeld. Was de bedoeling geweest dat na vijf jaar in beginsel actieve openbaarmaking werd beoogd, dan had deze bepaling in hoofdstuk 3 moeten staan. Uit de plaatsing van artikel 5.3 volgt dat deze bepaling een kader beoogt te bieden bij het beslissen of deze informatie openbaar wordt. Dat speelt met name bij een verzoek tot openbaarmaking. Het artikel schrijft voor dat bij een verzoek om informatie het tijdsverloop bij die beslissing wordt meegenomen. Documenten kunnen na vijf jaar dus nog steeds geheim blijven, als de uitzonderingsgronden, bijvoorbeeld de bescherming van de persoonlijke levenssfeer of de bescherming van concurrentiegevoelige bedrijfsgeheimen daartoe aanleiding geven. Artikel 5.3 was en blijft niet van toepassing op de uitzonderingsgronden van artikel 5.1, eerste lid. Dat is slechts anders als die uitzonderingsgronden niet langer aan de orde zijn, bijvoorbeeld wanneer de veiligheid van de Staat door tijdsverloop in het geheel niet meer aan de orde is.
Kamerstukken II 2019/20, 35 112, nr. 9, p. 50 (MvT novelle n.a.v. advies RvS)
Nota naar aanleiding van het verslag novelle Woo (35 112, nr. 12)
Onderdeel N (artikel 5.3 Woo)
De leden van de VVD-fractie merken het volgende op. Artikel 5.2 heeft betrekking op persoonlijke beleidsopvattingen van ambtenaren en functionarissen. Artikel 5.3 heeft betrekking op informatie ouder dan vijf jaar. Ook bij artikel 5.3 kan het gaan om persoonlijke beleidsopvattingen van een ambtenaar dan wel andere medewerkers. Is de in artikel 5.3 voorgestelde regeling die gaat over informatie ouder dan vijf jaar gelijk aan de regeling in artikel 5.2 waar het persoonlijke beleidsopvattingen van ambtenaren en functionarissen betreft?
De leden van de CDA-fractie merken op dat artikel 5.3 van het wetsvoorstel regelt dat de uitzonderingsgronden voor het openbaar maken van informatie en de bescherming van het intern beraad na vijf jaar geen toepassing meer vinden, tenzij het bestuursorgaan motiveert dat die gronden ondanks het tijdsverloop nog steeds zwaarder wegen. De initiatiefnemers stellen, dat in geval van persoonlijke beleidsopvattingen slechts in een enkel geval na vijf jaar niet zal kunnen worden overgegaan tot openbaarmaking (zie geconsolideerde toelichting, blz. 59). De leden van de CDA-fractie vragen de initiatiefnemers te reageren op de veelgehoorde kritiek dat ambtenaren én alle andere medewerkers in semipublieke organisaties en gesubsidieerde instellingen hierdoor in figuurlijke zin monddood gemaakt worden. Is het een juiste aanname, dat aantekeningen van leraren, verpleegkundigen, bibliotheekmedewerkers, museummedewerkers, zelfs als die geheel privaat zijn, (met toepassing van artikel 2.3) onder de strekking van deze wet vallen? Delen de initiatiefnemers de vrees, dat niemand nog iets zal durven te noteren, zelfs niet in WhatsApp? Waarom kiezen de initiatiefnemers er niet voor om de openbaarmaking te preciseren tot de in artikel 5.2, eerste lid genoemde feiten, prognoses, beleidsalternatieven en de gevolgen daarvan, zo vragen deze leden.
De leden van de fracties van de VVD en het CDA, alsmede de leden van D66 en de ChristenUnie elders in het verslag, hebben vragen gesteld naar aanleiding van de reactie die is ingebracht door CNV-overheid en publieke diensten (hierna: CNV) over het voorgestelde artikel 5.3 Woo. Artikel 5.3 heeft niet tot doel dat alle documenten die ouder dan vijf jaar standaard openbaar worden gemaakt, maar om bij een beslissing over openbaarmaking het tijdsverloop mee te wegen bij de te maken belangenafweging. Een verzoek om informatie die ouder is dan vijf jaar kan nog steeds worden geweigerd, alleen moet dat dan wel worden gemotiveerd. Een dergelijke afweging is vooral aan de orde bij een verzoek om informatie en minder bij actieve openbaarmaking. Als actieve openbaarmaking wordt overwogen van documenten die ouder zijn dan vijf jaar, is daarvoor meestal een aanleiding aanwezig, die maakt dat de belangenafweging tot openbaarmaking leidt. Om te verduidelijken dat niet is beoogd dat van alle documenten ouder dan vijf jaar actieve openbaarmaking moet worden overwogen, is de redactie van dat artikel aangepast zodat het enkel betrekking heeft op verzoeken. In de geconsolideerde artikelsgewijze toelichting is blijven staan dat artikel 5.3 (in theorie) ook van toepassing is bij actieve openbaarmaking. CNV wijst hier ook op en heeft op basis daarvan de conclusie getrokken dat alle documenten ouder dan vijf jaar in beginsel openbaar worden. Dat is echter niet het geval.
Het volgende punt dat CNV aansnijdt is: wat betekent de toepassing van artikel 5.3 voor persoonlijke beleidsopvattingen ouder dan vijf jaar. De initiatiefnemers hechten eraan te benadrukken dat het intern beraad zodanig moet worden ingericht dat ambtelijk en politiek beraad onbelemmerd kan plaats vinden en betrokkenen hun persoonlijke beleidsopvattingen vrij kunnen uiten. Anders dan CNV plaatsen zij die vrijheid niet in het kader van de vrijheid van meningsuiting, omdat ambtelijke advisering niet is gebaseerd op een mening maar op ondersteuning van het bestuursorgaan op basis van professionele deskundigheid en ervaring. Daarom wordt in artikel 5.2, eerste lid, Woo bepaald dat de persoonlijke beleidsopvattingen niet openbaar zijn. In artikel 5.2, tweede lid, is echter bepaald dat persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm openbaar kunnen worden gemaakt met het oog op een goede en democratische bestuursvoering. Op dit punt is de Woo gelijk aan de huidige Wob (artikel 11, tweede lid, Wob). De initiatiefnemers zijn van oordeel dat bestuursorganen te weinig gebruik maken van het huidige artikel 11, tweede lid, Wob, ook als dat best zou kunnen. Om die reden achten de initiatiefnemers het van belang dat na vijf jaar uitdrukkelijk wordt afgewogen of aanleiding bestaat om persoonlijke beleidsopvattingen alsnog openbaar te maken. Als gezegd moet na vijf jaar nog steeds een belangenafweging worden gemaakt en wordt niet alles automatisch openbaar. Uitkomst van die afweging kan zijn dat de persoonlijke beleidsopvattingen geanonimiseerd worden verstrekt, maar het bestuursorgaan kan tevens concluderen dat anonimisering niet mogelijk is en dat, gelet op de actualiteit, openbaarmaking van de oude beleidsopvattingen achterwege moet blijven omdat het de vrijheid van het actuele interne beraad belast. De bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen in de Woo is, net als onder de Wob, gericht op de personen, niet op hun opvattingen.
Tot slot nog een opmerking over de verhouding tussen artikel 5.3 Woo en artikel 2.3 Woo. CNV vreest dat de semipublieke sector, alsmede individuele medewerkers, integraal onder de Woo komen te vallen. Zoals hiervoor al is aangegeven in antwoord op vragen van de leden van de fracties van het CDA en D66, is dit niet het geval. Als toepassing wordt gegeven aan artikel 2.3 Woo zal in een amvb moeten worden aangegeven op welke semipublieke instellingen die amvb betrekking heeft, welk bestuursorgaan belast wordt met openbaarmaking en welke documenten daartoe door de aangewezen semipublieke instellingen aan dat bestuursorgaan moeten worden overgelegd. De aangewezen documenten kunnen alleen betrekking hebben op de besteding van de bekostiging, de uitvoering van de taak, de behartiging van het publieke belang of de totstandkoming van besluitvorming binnen de semipublieke instelling voor zover daar sprake is van invloed van een bestuursorgaan (bijvoorbeeld als de Minister een vertegenwoordiger in het bestuur benoemt). In de amvb zullen dus nooit de documenten worden aangewezen waar CNV op doelt, zoals aantekeningen van leraren, verpleegkundigen of (whats)app-berichten. De initiatiefnemers hechten er veel waarde aan om dit misverstand expliciet weg te nemen. Het is dus niet nodig die documenten als privaat aan te merken, zo merken de initiatiefnemers op in reactie op de vraag van de leden van de D66-fractie, omdat voor de openbaarheid van die documenten in het geheel geen grondslag is te vinden in artikel 2.3 Woo.
De leden van de SP-fractie vragen naar openbaarmaking van persoonlijke beleidsopvattingen. De genoemde leden begrijpen uiteraard het belang dat persoonlijke opvattingen van ambtenaren niet zomaar openbaar gemaakt mogen worden. Tegelijkertijd zien de leden ook dat het onder de huidige Wob de term wel erg ruim wordt uitgelegd ondanks de ruimte die zowel de Wob als straks de Woo biedt gegevens te verstrekken zolang de opvattingen niet herleidbaar zijn naar individuen. Kunnen de initiatiefnemers hier op in gaan?
De initiatiefnemers zijn van oordeel dat de Wob, en met name artikel 11, tweede lid, Wob, waarin de mogelijkheid is opgenomen om persoonlijke beleidsopvattingen geanonimiseerd te verstrekken met het oog op een goede en democratische bestuursvoering, regelmatig niet wordt uitgevoerd zoals de wetgever heeft bedoeld. Uit de totstandkoming van de Wob blijkt dat het de bedoeling van de wetgever was dat persoonlijke beleidsopvattingen geanonimiseerd openbaar zouden worden gemaakt, tenzij een belangenafweging tot een andere conclusie zou leiden. Beoogd werd de ambtenaar te beschermen, terwijl de inhoud van de opvattingen zo veel mogelijk openbaar zouden moeten zijn. Het argument wordt wel gehoord dat een bestuursorgaan niet verantwoordelijk is voor (geanonimiseerde) beleidsopvattingen van zijn ambtenaren en deze opvattingen niet altijd voor zijn rekening kan nemen en dat daarom deze opvattingen niet kunnen worden verstrekt. Dit argument wordt al ontkracht door het enkele bestaan van artikel 11, tweede lid, Wob en staat dan ook op gespannen voet met de bedoeling van de Wob-wetgever. Door het openbaar maken van geanonimiseerde beleidsopvattingen kan de burger nagaan welke afwegingen zijn gemaakt. Het bestuursorgaan is te allen tijde verantwoordelijk voor die afweging en kan de verantwoordelijkheid voor die afweging afleggen door openbaar te maken welke pro’s en contra’s aan de keuze ten grondslag hebben gelegen. Daarmee is het belang van een goede en democratische bestuursvoering bij uitstek gediend.
Bij de behandeling van de wet in 2014 vroegen de leden van de ChristenUnie-fractie ook al naar de gevolgen van de wet voor de vrije gedachtewisseling van ambtenaren en medewerkers van semipublieke instellingen. Ook CNV overheid & publieke diensten heeft daar haar zorgen over geuit. Kunnen de initiatiefnemers nader ingaan op de zorg van CNV waarom ook persoonlijke overwegingen – onder de noemer van ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad – onder de reikwijdte van de wet vallen?
Hierboven zijn de initiatiefnemers ingegaan op bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen en de door CNV overheid & publieke diensten geuite zorgen.
Kamerstukken II 2020/21, 35 112, nr. 12, p. 23-26 (Nota n.a.v. verslag novelle)