Artikel 5.2 Persoonlijke beleidsopvattingen

1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.

2. Het bestuursorgaan kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.

3. Onverminderd het eerste en tweede lid wordt uit documenten opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming door een minister, een commissaris van de Koning, Gedeputeerde Staten, een gedeputeerde, het college van burgemeester en wethouders, een burgemeester en een wethouder, informatie verstrekt over persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm, tenzij het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad.

4. In afwijking van het eerste lid wordt bij milieu-informatie het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen afgewogen tegen het belang van openbaarmaking. Informatie over persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.

Parlementaire behandeling

Wetsvoorstel Woo n.a.v. advies RvS (33 328, nr. 8)
Memorie van toelichting Woo n.a.v. advies RvS (33 328, nr. 9)
Nota n.a.v. het verslag (33 328, nr. 12)
Nota van Wijziging Wet open overheid ( 33 328, nr. 13)
Tweede Nota van Wijziging Wet open overheid ( 33 328, nr. 14)
Derde Nota van Wijziging Wet open overheid ( 33 328, nr. 20)
Handelingen Initiatiefwetsvoorstel Woo (33 328, nr. 72, Item 15)
Nader gewijzigd amendement van het lid Van der Molen ter vervanging van dat gedrukt onder nr. 24 (35 112, nr. 27)
Brief regering; Waardering amendementen Wet open overheid (35 112, nr. 25)
Brief minister met een reactie op in het voorlopig verslag aan de regering gestelde vragen (33 328, nr. P)
Memorie van antwoord (33 328, nr. Q)
Nadere memorie van antwoord (33 328, nr. S)
Brief minister met de reactie op in het nader voorlopig verslag gestelde vragen (33 328, nr. T)
Handelingen Initiatiefwetsvoorstellen – Snels/Sneller Wet open overheid (nr. 1, item 11)

Wetsvoorstel Woo n.a.v. advies RvS (33 328, nr. 8)

Artikel 5.2 Persoonlijke beleidsopvattingen

1.In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de voor- en nadelen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.

2.Het bestuursorgaan kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.

3.In afwijking van het eerste lid wordt bij milieu-informatie het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen afgewogen tegen het belang van openbaarmaking. Informatie over persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.

Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 8, p. 9 (VvW n.a.v. advies RvS)

Memorie van toelichting Woo n.a.v. advies RvS (33 328, nr. 9) – algemene toelichting

Persoonlijke beleidsopvattingen in documenten opgesteld voor intern beraad

Het beschermen van persoonlijke beleidsopvattingen van ambtenaren vormt een belangrijke uitzonderingsgrond in de huidige Wet openbaarheid van bestuur. Artikel 11, eerste lid, van de huidige Wob bepaalt dat in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt wordt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Artikel 1 van de huidige Wob definieert een persoonlijke beleidsopvatting als een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten. Uitgangspunt van de huidige Wob is daarmee dat documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad openbaar zijn, met uitzondering van daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Intern beraad is in dit wetsvoorstel niet gedefinieerd, maar betekent hetzelfde als in artikel 1, onderdeel c, van de huidige Wob, te weten: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid. Uit jurisprudentie volgt dat overleg met sommige externen, zoals een advocaat ook tot het intern beraad kan worden gerekend. Onder documenten, opgesteld voor intern beraad, is volgens de memorie van toelichting van 1987 onder meer te verstaan: nota’s van ambtenaren aan hun politieke en ambtelijke chefs, correspondentie tussen onderdelen van een Ministerie en tussen Ministeries onderling, concepten van stukken, agenda’s, notulen, samenvattingen en conclusies van interne besprekingen en rapporten van ambtelijke adviescommissies. Op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob zijn de persoonlijke beleidsopvattingen die in dergelijke documenten zijn opgenomen niet openbaar. Dat betekent dat andere onderdelen van deze documenten, zoals besluitenlijsten en actiepunten, niet onder de werking van artikel 11, eerste lid, van de Wob vallen. In het tweede lid van artikel 11 wordt de uitzondering gerelativeerd: «Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt».

Achtergrond van deze bepaling is dat ambtenaren frank en vrij hun opvatting moeten kunnen geven over beleidskwesties en beleidskeuzes, ten behoeve van het intern beraad. Een zekere mate van intimiteit en veiligheid is noodzakelijk om te kunnen komen tot een effectieve besluitvorming. Ambtenaren en bestuurders moeten vrijelijk met elkaar van gedachten kunnen wisselen over een dossier, beleidsproces, ambtelijk advies of wetsontwerp. Zij moeten hun persoonlijke beleidsopvattingen kunnen articuleren, zonder dat een dergelijk advies de volgende dag in de krant staat, of onderwerp vormt van parlementair debat. Ambtenaren opereren onder verantwoordelijkheid van hun politiek leidinggevende. Zij ondersteunen een Minister of wethouder in de beleidsvoorbereiding en beleidsuitvoering. Hun persoonlijke beleidsopvattingen leveren inhoudelijke, procesmatige, organisatorische of politieke overwegingen die door een bewindspersoon al dan niet kunnen worden gehonoreerd in de politieke besluitvorming. In ons staatsrecht is het niet aan ambtenaren om zich te verdedigen ten aanzien van geproduceerde beleidsadviezen. Beleidsopvattingen van ambtenaren verdienen derhalve bescherming, voor zover zij tot personen herleidbaar zijn. Een hiertoe strekkende uitzondering op de algemeen geldende regel van openbaarheid, wordt ook in dit wetsvoorstel expliciet vastgelegd en gewaarborgd. Het bestaande regime aangaande deze uitzonderingsgrond wordt daarmee ten principale en op hoofdlijnen gecontinueerd.

Op enkele onderdelen wordt met voorliggend ontwerp echter ook een wijziging ten opzichte van de bestaande praktijk beoogd. De uitvoeringspraktijk zoals die zich de afgelopen decennia heeft uitgekristalliseerd, onder meer in de vorm van bestuurlijke en bestuursrechtelijke beslissingen op Wob-verzoeken, laat een uitbreiding en oprekking van het beroep op deze uitzonderingsgrond zien, die niet in de parlementaire behandeling van de Wob van 1991 voorzien is. Ten eerste wordt in de jurisprudentie reeds snel aangenomen dat gearticuleerde persoonlijke beleidsopvattingen tot personen herleidbaar zijn. Het «onleesbaar maken» van ambtelijke auteurs van een notitie wordt onvoldoende geacht om te rechtvaardigen dat de inhoud openbaar wordt gemaakt, omdat snel wordt aangenomen dat deze toch naar functie herleidbaar zouden zijn. Voorts is het aan het bestuursorgaan om te beslissen of hij vindt dat er sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen en deze beslissing wordt door de rechter slechts marginaal getoetst in de zin van de vraag of het bestuursorgaan in redelijkheid tot deze beslissing had kunnen komen. Ten derde wordt door de rechter over het algemeen aangenomen dat, indien een stuk persoonlijke beleidsopvattingen bevat en deze niet goed gescheiden kunnen worden van de overige inhoud van het stuk, het stuk als geheel niet openbaar gemaakt kan worden. Op basis van deze verschillende ontwikkelingen in de ambtelijke behandeling en besluitvorming en de bestuursrechtelijke jurisprudentie, wordt deze uitzonderingsgrond relatief vaak in beroepsprocedures gehanteerd.

In hoeverre organen zich beroepen op deze uitzonderingsgrond hangt ook af van de cultuur van het departement of gemeente, de persoon van de behandelend ambtenaar, of de actuele politieke opportuniteit. Cruciale informatie in het politieke besluitvormingsproces, over bijvoorbeeld alternatieven en risico’s, wordt daardoor soms wel, en soms niet geopenbaard. Om aan deze onduidelijkheid een eind te maken wordt in voorliggend voorstel bepaald dat relevante feiten, overwogen voordelen en nadelen, kansen en risico’s, alsmede de alternatieve beleidsopties op verzoek of actief openbaar gemaakt dienen te worden. Voor een transparante en effectieve besluitvorming is het van belang dat de verschillende relevante feiten, cijfers, data en metadata beschikbaar worden gesteld. Het is tevens van belang dat burgers en organisaties desgewenst zicht krijgen op de kansen en risico’s van een bepaalde beleidsaangelegenheid.

Dit is in lijn met de aanbevelingen uit het proefschrift van Daalder waarin wordt gepleit voor het vergroten van de openbaarheid van persoonlijke beleidsopvattingen die bestaan uit prognoses en beleidsalternatieven. In het wetsvoorstel is dit verduidelijkt door middel van een opsomming die wordt besloten met de woorden «of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter». Het gaat er met andere woorden om dat objectieve gegevens niet kunnen worden uitgezonderd op grond van artikel 5.2, eerste lid.

Voor zover in stukken, nota’s en plannen sprake is van een situatie waarin feiten, risico’s, varianten en opvattingen met elkaar vervlochten zijn, zal de komende jaren een cultuur moeten groeien waarbij een overzicht van de relevante feiten, risico’s en alternatieven ten behoeve van het publiek debat en een democratische bestuursvoering wordt gescheiden van de persoonlijke beleidsopvattingen, overwegingen en adviezen van ambtenaren. De Informatiecommissaris kan dit proces monitoren.

De in de aan de Raad van State voor advies voorgelegde versie van dit voorstel opgenomen relatieve uitzonderingsgrond betreffende persoonlijke beleidsopvattingen komt hiermee te vervallen. Dit zou een extra afweging betekenen en daarmee een groter tijdsbeslag bij behandeling vergen. De bescherming van adviezen en opvattingen die worden gewisseld binnen het ambtelijk apparaat, tussen ambtenaar en bestuursorgaan en tussen bestuursorganen, blijft daarmee onder het nieuwe regime een absolute uitzonderingsgrond.

Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 9, p. 49-51 (MvT n.a.v. advies RvS)

Memorie van toelichting Woo n.a.v. advies RvS (33 328, nr. 9) – artikelsgewijze toelichting

Artikel 5.2 Persoonlijke beleidsopvattingen

De wijzigingen ten opzichte van artikel 11 van de huidige Wob zijn toegelicht in paragraaf 4.6.2.

Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 9, p. 81 (MvT n.a.v. advies RvS)

Nota n.a.v. het verslag (33 328, nr. 12) – algemene toelichting

4.5.2 De uitzonderingsgronden

De leden van de fractie van de VVD vroegen naar de gevolgen van de in artikel 5.2 opgenomen verplichting tot openbaarmaking van overwogen voor- en nadelen alsmede alternatieve beleidsopties openbaar te maken voor de vrije interne gedachtewisseling in het voorstadium van de besluitvorming, en waar het politieke onderhandelingen en de onderhandelingsruimte betreft.

De initiatiefnemers erkennen het belang van de vrije interne gedachtewisseling in het voorstadium van de besluitvorming en willen die ook beschermen. Zij willen alleen niet dat onder dat mom informatie verborgen blijft, die relevant is voor de beoordeling van die besluitvorming. De initiatiefnemers hebben daarom in de separaat aan de Kamer gezonden nota van wijziging scherper bezien welke regels noodzakelijk zijn om de zogenaamde «beleidsintimiteit» te beschermen. Naar het oordeel van de initiatiefnemers kunnen ambtenaren hun bestuursorgaan vrij adviseren over de te maken keuzes indien hun adviezen in een niet tot personen herleidbare vorm en pas na afloop van het intern beraad openbaar gemaakt worden. Daarbij zien de initiatiefnemers de noodzaak voor een categorische uitzondering op drie onderdelen. De eerste betreft het geval dat openbaarmaking in een niet tot personen herleidbare vorm niet tot de mogelijkheden behoort. In dat geval blijft openbaarmaking achterwege, tenzij in heel uitzonderlijke gevallen het belang van een goede en democratische bestuursvoering de doorslag geeft. Hiervan kan sprake zijn bij een advies van een aangelegenheid van groot maatschappelijk gewicht, waar het bestuursorgaan zich op beroept of waarvan het bestuursorgaan om hem moverende redenen juist is afgeweken. Het tweede geval waarin geen persoonlijke opvattingen openbaar worden gemaakt, betreft de interne uitwisseling van concepten voor een door of namens het bestuursorgaan naar buiten te brengen document en tot bijvoorbeeld e-mails over de wijze waarop een dergelijk document tot stand moet worden gebracht. Dergelijke informatie is thans op grond van artikel 11 van de Wob niet openbaar en dat blijft zo. De derde uitzondering heeft betrekking op persoonlijke beleidsopvattingen over politieke/tactische advisering, al dan niet met het oog op onderhandelingen. Dergelijke persoonlijke beleidsopvattingen, zowel van ambtenaren als van bestuurders, zijn niet openbaar. In de toelichting bij de genoemde nota van wijziging is hierop verder ingegaan.

De leden van de PvdA-fractie zagen een mogelijke spanning tussen de wens tot openbaarheid en de mate waarin ambtenaren na dit wetsvoorstel vrij kunnen werken, met name als ook voor- en nadelen van beleidsalternatieven openbaar kunnen worden. Deze leden vroegen zich af of ambtenaren zich meer op de vlakte gaan houden, zeker als ook e-mails onder het wetsvoorstel gaan vallen. De aan het woord zijnde leden lazen dat de initiatiefnemers voorstellen dat ambtenaren in hun stukken de feiten splitsen van hun persoonlijke beleidsopvattingen. Zij vroegen hoe ambtenaren dat moeten doen en of dan daardoor alleen definitieve stukken openbaar worden.

De initiatiefnemers stellen voorop dat de regeling met betrekking tot de persoonlijke beleidsopvattingen door middel van de genoemde nota van wijziging wordt aangepast. De initiatiefnemers zien geen reden om te veronderstellen dat ambtenaren zich als gevolg hiervan terughoudender zullen opstellen. Bij nota van wijziging is erin voorzien, dat persoonlijke beleidsopvattingen slechts in niet tot personen herleidbare vorm openbaar zullen worden gemaakt en pas na afsluiting van het intern beraad. Bovendien is voorzien in een uitzondering voor politiek/tactische beleidsopvattingen en voor ambtelijke concepten voor een door of namens het bestuursorgaan naar buiten te brengen document en het overleg over de wijze waarop een dergelijk document tot stand moet worden gebracht.

De initiatiefnemers wijzen erop dat e-mails reeds vallen onder de definitie van document in de Wob en dat blijft zo. Voor zover dergelijke e-mails persoonlijke beleidsopvattingen bevatten, worden zij pas openbaar gemaakt als het intern beraad is afgerond. Die openbaarmaking is geanonimiseerd. E-mails die betrekking hebben op het opstellen van een document dat door of namens het bestuursorgaan naar buiten wordt gebracht, worden nooit openbaar.

De initiatiefnemers zijn niet bang dat daardoor alleen nog formele stukken openbaar worden. Dat is nu juist de huidige praktijk. Juist in de huidige praktijk wordt te veel materiaal van de openbaarheid afgeschermd, terwijl die openbaarheid voor de transparantie van de bestuursvoering wel van groot belang is. Dat betreft met name ook de professionele adviezen van ambtenaren (met de vorengenoemde uitzondering voor politiek/tactische adviezen).

De leden van de PvdA-fractie stelden in dit verband nog de vraag of zij het mogelijk achten dat bij algemene maatregel van bestuur een sms of whatsapp onder de werking van de wet komt te vallen. Zou dat niet leiden tot de vervanging van informatie via (digitale) documenten door mondelinge communicatie, en wat betekent dat voor de effectiviteit van bestuursorganen, zo vroegen deze leden, die tevens de vraag stelden of sprake is van een spanning tussen de wens tot steeds verder gaande openbaarheid en een «big-brothersamenleving».

De initiatiefnemers zijn van oordeel dat een sms of whatapp voldoen aan de definitie van document in de zin van zowel de huidige Wob als het wetsvoorstel als de sms of whatsapp wordt bewaard. Hetzelfde geldt voor opnamen van telefoongesprekken of filmbeelden. Voor een uitbreiding naar dergelijke documenten bij algemene maatregel van bestuur bevat het wetsvoorstel geen basis. De initiatiefnemers denken dat de sms of whatsapp in hun huidige vorm inderdaad een alternatief zijn voor mondelinge communicatie en net zo vluchtig zijn als een gesprek op de gang. In de meeste gevallen zal daarom geen aanleiding bestaan om een dergelijk bericht te bewaren en de initiatiefnemers zien daartoe ook geen structurele noodzaak. Het lijkt de initiatiefnemers een slechte zaak als bestuursorganen mondelinge communicatie de voorrang geven boven het vastleggen in documenten, als dat betekent dat besluitvorming niet langer wordt vastgelegd. Daarmee zou een bestuurorgaan zelf het risico lopen dat besluitvorming wordt vergeten, hetgeen de effectiviteit van het bestuursorgaan niet ten goede komt. Wat de initiatiefnemers betreft, gaat de wens tot openbaarheid niet zo ver dat alle gesprekken binnen overheidsorganisaties worden vastgelegd en openbaar gemaakt. De initiatiefnemers zien dan ook niet dat de spanning waar de aan het woord zijnde leden naar vragen, aan de orde is.

De leden van de CDA-fractie vroegen of de relativering van de uitzondering met betrekking tot bedrijfs- en fabricagegegevens het vertrouwen in de overheid niet ondermijnt en op welke wijze de initiatiefnemers tegemoet komen aan de verwachting van burgers en bedrijven dat informatie die zij aan de overheid hebben verstrekt, niet in verkeerde handen valt of voor verkeerde doeleinden wordt gebruikt.

De initiatiefnemers willen er om te beginnen op wijzen dat de bescherming van vertrouwelijk aan de overheid verstrekte bedrijfs- en fabricagegegevens onder de Wob al een relatieve uitzonderingsgrond is als het gaat om milieu-informatie. Daarbij hebben zich tot nu toe voor zover bekend geen bijzondere problemen voorgedaan, zodat de initiatiefnemers niet verwachten dat het vertrouwen in de overheid zal worden ondermijnt. Het bestuur moet natuurlijk geen verwachtingen wekken die het niet kan waarmaken en dus geen vertrouwelijkheid garanderen, waar die op grond van dit wetsvoorstel niet waargemaakt kan worden. Maar dat is onder de Wob ook het geval. Net als onder de Wob het geval is, kan het bestuursorgaan geen informatie over bedrijfs- en fabricagegegevens openbaar maken, zonder eerst op grond van artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht het betrokken bedrijf in de gelegenheid te stellen om bedenkingen naar voren te brengen. Als het betreffende bestuursorgaan zorgvuldig de verschillende belangen afweegt, hoeven burgers zich niet ongerust te maken dat informatie door openbaarmaking in verkeerde handen valt. Noch de Wob, noch dit wetsvoorstel zien verder op het gebruik van openbare dan wel niet-openbare informatie. De initiatiefnemers zien niet goed welke tegemoetkomingen zij op dit punt zouden moeten doen.

De leden van de fractie van D66 constateerden dat in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel wordt gesteld dat de beleidsopvattingen van ambtenaren bescherming verdienen voor zover ze tot personen herleidbaar zijn. Zij vroegen waarom het wetsvoorstel verder gaat door persoonlijke beleidsopvattingen categorisch uit te sluiten en slechts facultatief ruimte te laten voor het openbaar maken van geanonimiseerde persoonlijke beleidsopvattingen. De hier aan het woord zijnde leden vroegen of openbaarmaking van een geanonimiseerde persoonlijke beleidsopvatting niet altijd in het belang is van een goede en democratische bestuursvoering en of met een dergelijk openbaarmaking niet voldoende bescherming wordt geboden aan de vertrouwelijkheid van het overleg tussen ambtenaren en bestuursorgaan, en of daardoor niet voldoende wordt voorkomen dat ambtenaren zich moeten verdedigen voor hun beleidsadviezen. Deze leden stelden voor om zo nodig te bepalen dat dergelijke geanonimiseerde beleidsopvattingen pas openbaar worden gemaakt als het intern beraad is afgerond.

De initiatiefnemers hebben naar aanleiding van de vragen van de aan het woord zijnde leden het wetsvoorstel zodanig aangepast, dat persoonlijke beleidsopvattingen niet langer categorisch van openbaarmaking worden uitgesloten. Wel achten zij bescherming van de zogenoemde «beleidsintimiteit» onverkort van belang. Die wordt inderdaad voldoende beschermd door persoonlijke beleidsopvattingen slechts in niet tot personen herleidbare vorm te verstrekken. Vanuit een oogpunt van een goede en democratische bestuursvoering bestaat bij nadere overweging slechts in uitzonderlijke gevallen behoefte aan een regeling voor het verstrekken van informatie over persoonlijke beleidsopvattingen in een wèl tot personen herleidbare vorm. Er moet dan sprake zijn van een advies inzake een aangelegenheid van groot maatschappelijk gewicht, waar het bestuursorgaan zich op beroept of waarvan het bestuursorgaan om hem moverende redenen juist is afgeweken Voorts is van belang dat de informatie pas wordt verstrekt, nadat het intern beraad is afgesloten. Daardoor wordt voorkomen dat openbaarmaking leidt tot de situatie dat degene die een persoonlijke beleidsopvatting naar voren heeft gebracht, op die beleidsopvatting kan worden aangesproken. Dat zou afbreuk doen aan de vrijheid die nodig is om in dat intern beraad standpunten in te nemen. Daarom blijft anonimiteit ook na afronding van het intern beraad van belang.

De initiatiefnemers zijn van oordeel dat aldus de vertrouwelijkheid van persoonlijke beleidsopvattingen in het intern beraad voldoende wordt beschermd.

De leden van de fractie van D66 vroegen naar de ministeriële verantwoordelijkheid voor de (kwaliteit van) ambtelijke adviezen, alsmede voor het opvolgen van dergelijke adviezen. Zij stelden de vraag aan de orde hoe deze verantwoordelijkheid inhoud kan worden gegeven als het openbaar worden van persoonlijke beleidsopvattingen afhankelijk wordt van het oordeel van de Minister over de wenselijkheid van die openbaarheid.

Met het oog op dergelijke gevallen is het inderdaad van belang, dat ambtelijke adviezen, zij het in niet tot personen herleidbare vorm, openbaar kunnen worden. Dat maakt een parlementaire discussie mogelijk over de vraag of een Minister er juist aan heeft gedaan een advies wel of niet op te volgen. Dat kan in een debat van groot belang zijn. De in de nota van wijziging opgenomen regeling verzekert, dat deze informatie openbaar kan worden, terwijl de vertrouwelijkheid van het interne beraad voldoende blijft worden beschermd. Immers, vrijwel altijd zal een Minister pas ter verantwoording geroepen worden nàdat het intern beraad is afgesloten. Komt al het afleggen van verantwoording al eerder aan de orde, dan bestaat overigens de mogelijkheid dat de Staten-Generaal met een beroep op artikel 68 van de Grondwet, de regering verzoeken om méér informatie dan die op grond van dit wetsvoorstel openbaar moet worden gemaakt.

De leden van de fractie van D66 stelden de vraag aan de orde naar het risico dat de voorgestelde inperking van de definitie van «persoonlijke beleidsopvattingen» hetzelfde lot zal treffen als hetgeen de jurisprudentie heeft gedaan met het huidige begrip, te weten een ruime uitleg, een marginale toets en het meeslepen van de overige inhoud van een document. Is de beoogde cultuurverandering dan wel realistisch, zo vroegen deze leden.

De initiatiefnemers merken op, dat in de nota van wijziging de huidige definitie van persoonlijke beleidsopvattingen is gehandhaafd, maar nu in een context waarin openbaarheid van persoonlijke beleidsopvattingen in het kader van ambtelijke advisering regel wordt. De in de nota van wijziging toegevoegde uitzondering met betrekking tot politiek/tactische beleidsopvattingen zal in de jurisprudentie ongetwijfeld nader omlijnd worden, maar de initiatiefnemers hebben daar geen zorgen over, nu de bedoeling van deze uitzondering duidelijk is.

In de nieuwe situatie moet een onderscheid gemaakt worden tussen deze politieke/tactische beleidsopvattingen en de overige persoonlijke beleidsopvattingen. Het zal in de praktijk tamelijk gemakkelijk zijn om dit onderscheid al meteen bij het schrijven van een ambtelijke nota aan te houden. In veel ambtelijke nota’s zal deze politieke dimensie in het geheel niet aan de orde komen. Waar dat wel het geval is, is goed denkbaar dat een praktijk ontstaat waarin voor beide vormen van advisering aparte documenten gebruikt gaan worden. Dat zou een goede ontwikkeling zijn. Het stimuleert de opstellers van ambtelijke adviezen ertoe zich in eerste instantie te beperken tot hun eigen professionaliteit, en rationele professionele oordelen niet te snel te vermengen met overwegingen van politieke opportuniteit.

Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 12, p. 31-34 (Nota n.a.v. verslag)

Nota n.a.v. het verslag (algemeen deel, 33 328, nr. 12)

De initiatiefnemers menen dat, voor zover een Minister verantwoordelijk is voor al het handelen van zijn ambtenaren, de Minister even verantwoordelijk is voor een advies dat hij opvolgt als voor een advies dat hij niet opvolgt. Ook meer in het algemeen is een Minister, als hoofd van zijn departement, verantwoordelijk voor de kwaliteit van de onder hem ressorterende ambtelijke dienst, en daarmee ook voor de kwaliteit van de interne adviezen. Desgevraagd zal de Minister daarvoor ook verantwoording moeten afleggen aan de Staten-Generaal. Met het oog op dergelijke gevallen is het inderdaad van belang, dat ambtelijke adviezen, zij het in niet tot personen herleidbare vorm, openbaar kunnen worden. Dat maakt een parlementaire discussie mogelijk over de vraag of een Minister er juist aan heeft gedaan een advies wel of niet op te volgen. Dat kan in een debat van groot belang zijn. De in de nota van wijziging opgenomen regeling verzekert, dat deze informatie openbaar kan worden, terwijl de vertrouwelijkheid van het interne beraad voldoende blijft worden beschermd. Immers, vrijwel altijd zal een Minister pas ter verantwoording geroepen worden nàdat het intern beraad is afgesloten. Komt al het afleggen van verantwoording al eerder aan de orde, dan bestaat overigens de mogelijkheid dat de Staten-Generaal met een beroep op artikel 68 van de Grondwet, de regering verzoeken om méér informatie dan die op grond van dit wetsvoorstel openbaar moet worden gemaakt.

Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 12, p. 34-35 (Nota n.a.v. het verslag)

Nota n.a.v. het verslag (33 328, nr. 12) – artikelsgewijze toelichting

Artikel 5.2 Persoonlijke beleidsopvattingen

De leden van de fractie van de ChristenUnie vroegen om een nadere uitleg bij artikel 5.2, derde lid. Ook de leden van de fractie van de SGP vroegen of persoonlijke beleidsopvattingen over milieu-informatie van een andere orde zijn dan andere persoonlijke beleidsopvattingen.

De initiatiefnemers zijn genoodzaakt om, net als bij artikel 11, vierde lid, van de Wob het geval is, een uitzondering voor milieu-informatie op te nemen. Op grond van het verdrag van Aarhus kan voor milieu-informatie het huidige artikel 11 van de Wob niet als een absolute maar slechts als een relatieve uitzondering worden gehanteerd. De initiatiefnemers handhaven in het voorgestelde artikel 5.2, vierde lid, dat uitgangspunt. Hieraan ligt niet de gedachte ten grondslag dat persoonlijke beleidsopvattingen over milieu-informatie van een andere orde zijn dan andere opvattingen, maar simpelweg een verdragsrechtelijke beperking.

De leden van de fractie van de SGP vragen voorts of de constatering juist is dat ambtenaren op grond van het wetsvoorstel persoonlijk verantwoordelijk zijn voor de keuze om informatie al dan niet openbaar te maken. De aan het woord zijnde leden vroegen in dit verband tevens naar de verhouding met de ministeriële verantwoordelijkheid en de wenselijkheid van het openbaar worden van ideeën van ambtenaren zonder dat de Minister zich hierover kan uitlaten.

De initiatiefnemers zijn van oordeel dat de ambtenaren niet verantwoordelijk worden gemaakt voor de openbaarmaking van hun persoonlijke beleidsopvattingen. Het is de Minister (of een ander bestuursorgaan) die op een verzoek tot openbaarmaking beslist, niet de ambtenaar. De ministeriële verantwoordelijkheid is niet in het geding, omdat niet de ambtenaar beslist, maar het bestuursorgaan. In het in de nota van wijziging opgenomen artikel 5.2 worden alleen niet tot de persoon herleidbare persoonlijke beleidsopvattingen openbaar gemaakt. De instemming van de betrokkene is niet langer relevant.

Overigens kan de Minister of een ander bestuursorgaan bij het openbaar maken van een persoonlijke beleidsopvatting (of van welke andere openbaarmaking dan ook) altijd een reactie toevoegen op de openbaar te maken informatie, waarin gemaakte keuzes worden toegelicht, of waarbij wordt gewezen op lacunes in de openbaar gemaakte informatie (bijvoorbeeld omdat meer informatie niet beschikbaar is of omdat een uitzonderingsgrond van toepassing is), waardoor de wel openbaar gemaakte in een context wordt geplaatst.

De leden van de fractie van de SGP vroegen zich voorts af of feiten, prognoses en de voor- en nadelen van een beleidsalternatief voldoende te onderscheiden zijn in objectieve en subjectieve gegevens en of niet vooral sprake is van persoonlijke en politieke keuzes.

Naar aanleiding van de vraag van de leden van de fractie van de SGP constateren de initiatiefnemers dat de formulering «voor- en nadelen» in dit verband tot misverstanden kan leiden. De initiatiefnemers stellen daarom voor een objectievere term te hanteren, zodat de onbedoelde suggestie van een subjectief element wordt weggenomen. In de gelijktijdig met deze nota verzonden nota van wijziging wordt daartoe in het herziene artikel 5.2, eerste lid, de formulering «voor- en nadelen» vervangen door «gevolgen».

De initiatiefnemers menen dat een onderscheid tussen objectieve en subjectieve gegevens kan worden gemaakt en ook moet worden gemaakt, wil overheidshandelen en overheidsbeleid kunnen worden getoetst. Onderscheid moet worden gemaakt tussen feit en waardering. Een contraproductief gevolg is feitelijk, terwijl de politieke waardering ervan, die tot stand komt in samenhang met alle andere aspecten van de verschillende alternatieven, subjectief is. De initiatiefnemers hebben in dat kader al gewezen op aanwijzing 212, onderdeel c, van de Aanwijzingen voor de regelgeving, waarin wordt voorgeschreven dat in een memorie van toelichting aandacht wordt besteed aan de overwogen varianten. Hulpmiddel daarbij is het door de regering gehanteerde instrument Integraal afwegingskader (IAK), waarbij bij de totstandkoming van nieuwe wetgeving beleidsalternatieven worden geïnventariseerd. Van de gemaakte keuzes moet vervolgens in de memorie van toelichting verslag worden gedaan. Dat geschiedt dan op een geobjectiveerde wijze, waarbij daarnaast de politieke afweging wordt gegeven van de gemaakte keuzes. Zowel de samenleving als de volksvertegenwoordiging dient over deze gegevens te kunnen beschikken om een oordeel over het overheidsbeleid te kunnen vormen.

Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 12, p. 47-48 (Nota n.a.v. het verslag)

Nota van Wijziging Wet open overheid ( 33 328, nr. 13)

Artikel 5.2 komt te luiden:

Artikel 5.2 Persoonlijke beleidsopvattingen

Het openbaar maken van informatie over persoonlijke beleidsopvattingen uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, blijft achterwege zo lang niet uit een openbaarmaking of een mededeling door een overheidsorgaan blijkt dat het intern beraad over een bestuurlijke aangelegenheid met besluitvorming is afgesloten. Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan opvattingen, voorstellen, aanbevelingen of conclusies van een of meer personen, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter over een bestuurlijke aangelegenheid ten behoeve van beraad binnen of tussen bestuursorganen en de daarbij door hen aangevoerde argumenten.
Na afsluiting van het intern beraad zijn de in het eerste lid bedoelde opvattingen, voorstellen, aanbevelingen of conclusies openbaar in niet tot personen herleidbare vorm, tenzij:
de informatie niet in niet tot personen herleidbare vorm kan worden verstrekt;
de informatie is opgenomen in een eerdere versie van een afgerond document of betrekking heeft op de gedachtewisseling over de totstandkoming van een document;
sprake is van opvattingen, voorstellen, aanbevelingen of conclusies betreffende het maatschappelijke, bestuurlijke en politieke draagvlak van voorgenomen beleid en voorstellen.
In afwijking van het eerste en tweede lid wordt bij milieu-informatie een verzoek om informatie als bedoeld in het eerste lid beslist overeenkomstig de termijnen, bedoeld in artikel 4.4, en wordt daarbij het belang van de bescherming van de in het derde tweede lid bedoelde persoonlijke beleidsopvattingen afgewogen tegen het belang van openbaarmaking.
In afwijking van het tweede lid, aanhef en onderdeel a, kan de informatie in uitzonderlijke gevallen, in het belang van een goede en democratische bestuursvoering, worden verstrekt in tot personen herleidbare vorm.

Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 13, p. 3 (NvW)

Nota van Wijziging Wet open overheid ( 33 328, nr. 13)

Artikel 5.2

Naar aanleiding van de vragen van de leden van de fractie van D66 is de regeling met betrekking tot de persoonlijke beleidsopvattingen aangepast op grond van de overweging dat de zogenoemde «beleidsintimiteit» in beginsel voldoende beschermd wordt, indien persoonlijke beleidsopvattingen pas openbaar worden nadat het intern beraad is afgesloten en ze niet in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt. Bij nadere overweging bestaat geen behoefte aan een regeling voor het hierover verstrekken van informatie in een wel tot personen herleidbare vorm. Daardoor wordt de uitvoering van de wet in belangrijke mate vereenvoudigd. Als gevolg hiervan zullen ambtelijke adviezen in ruimere mate openbaar worden, zij het pas na het afsluiten van het interne beraad en de besluitvorming en slechts in niet tot personen herleidbare vorm.

Hierbij moeten verschillende vormen van intern beraad worden onderscheiden. De ene vorm betreft het beraad op de werkvloer waarbij ambtenaren gezamenlijk werken aan de voorbereiding van een nota, een wetvoorstel of een programma met maatregelen. De tweede vorm betreft die van de ambtelijke advisering aan het bestuursorgaan of aan ambtelijke leidinggevenden. Met name van deze advisering wordt met de voorgestelde wijziging beoogd na afsluiting van het intern beraad meer openbaarheid te verkrijgen. Van deze advisering moet worden onderscheiden de feitelijke informatie die in documenten voor intern beraad kan worden opgenomen. Deze feitelijke informatie wordt niet beschouwd als een persoonlijke beleidsopvatting, zodat de openbaarheid ervan wordt beheerst door artikel 5.1. Ten opzichte van de omschrijving van deze informatie in het huidige artikel 5.2 van het wetsvoorstel is daarbij de term «voor- en nadelen» vervangen door «gevolgen», nu met die term beter het beoogde objectieve karakter wordt aangeduid.

Het intern beraad wordt geacht afgerond te zijn als uit openbaarmaking door een overheidsorgaan blijkt dat over een bestuurlijke aangelegenheid besluitvorming heeft plaats gevonden. Daarbij kan worden gedacht aan de bekendmaking van een (concept-)besluit, een beleidsdocument of (een voorstel voor) regelgeving. Daarbij hoeft het niet noodzakelijk te gaan om de finale besluitvorming in een traject dat meerdere fasen kent. Indien het bijvoorbeeld gaat om de totstandkoming van een formele wet, markeert het indienen van een wetsvoorstel bij de Tweede Kamer het moment waarop het interne beraad daarover is afgesloten. Dat er daarna nog een traject volgt, waarin opnieuw sprake kan zijn van intern beraad, doet daar niet aan af.

Evenmin is noodzakelijk dat de besluitvorming strekt tot het voortgaan met een beleidstraject of het afronden daarvan met een besluit. Besluitvorming kan ook strekken tot het staken van een beleidstraject. Van de afsluiting van het intern beraad kan daarom ook blijken door een mededeling van of namens het bestuursorgaan dat geen aanleiding is gevonden voor het treffen van maatregelen of dat de voorbereidingen daartoe zijn gestaakt.

Indien een beleidstraject wordt beëindigd zonder dat dit leidt tot enigerlei openbaarmaking, bijvoorbeeld omdat intern blijkt dat voor een beleidsvoornemen onvoldoende bestuurlijke of politieke steun bestaat, zal dit dus ook niet tot openbaarmaking van persoonlijke beleidsopvattingen daarover leiden. Het belang van de eerder genoemde «beleidsintimiteit» moet dan zwaarder wegen dan het belang van openbaarheid.

Op het beginsel dat persoonlijke beleidsopvattingen na afsluiting van het beraad openbaar zijn, worden drie uitzonderingen geformuleerd.

De eerste uitzondering betreft het geval dat geen niet tot personen herleidbare informatie kan worden verstrekt, omdat uit de context blijkt van wie de persoonlijke beleidsopvatting afkomstig is. Dat kan het geval zijn als de persoonlijke beleidsopvatting afkomstig is van het bestuursorgaan zelf of herkenbaar afkomstig van een met naam bekend zijnde persoon, zoals een met een bijzondere taak belaste ambtenaar. In die gevallen is de bescherming van de «beleidsintimiteit» onvoldoende gewaarborgd en blijft openbaarmaking achterwege. In het vierde lid wordt hierop een uitzondering gemaakt, voor het geval openbaarmaking van een persoonlijke beleidsopvatting het belang van een goede en democratische bestuursvoering zeer gewenst is, maar de openbaarmaking herleidbaar is tot de persoon die de beleidsopvatting heeft geuit. Te denken valt aan een advies inzake een aangelegenheid van groot maatschappelijk gewicht, waar het bestuursorgaan zich op beroept of waarvan het bestuursorgaan om hem moverende redenen juist is afgeweken.

Het tweede geval ziet op het interne beraad op de werkvloer. Een dergelijk beraad leidt tot een uitwisseling van concepten voor een door of namens het bestuursorgaan naar buiten te brengen document en tot bijvoorbeeld e-mails over de wijze waarop een dergelijk document tot stand moet worden gebracht. Dergelijk intern beraad is nodig om een overheidsorganisatie überhaupt te kunnen laten functioneren. Onder de Wob worden dergelijke documenten geweigerd op grond van artikel 11 van de Wob. Ook in het huidige artikel 5.2 zijn dergelijke documenten uitgezonderd. De indieners stellen voor deze praktijk te handhaven, in verband met het belang van een goed functionerend bestuursorgaan. Ook passages uit concepten die niet in de definitieve versie van een stuk zijn opgenomen, vallen onder deze uitzondering.

De derde uitzondering heeft betrekking op een specifiek onderdeel van de advisering, te weten de hierin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen van politieke of bestuurlijk-tactische aard. Ook nadat het intern beraad is afgesloten en politieke of bestuurlijke besluitvorming heeft plaats gevonden, blijft behoefte bestaan aan een uitzondering voor dit soort opvattingen, waardoor zij niet openbaar gemaakt hoeven te worden. In deze nota van wijziging zijn zij omschreven als: opvattingen, voorstellen, aanbevelingen of conclusies betreffende de het maatschappelijke, bestuurlijke en politieke draagvlak van voorgenomen beleid en voorstellen. Hieronder vallen enerzijds inschattingen met betrekking tot de maatschappelijke, bestuurlijke en politieke haalbaarheid van voorgenomen beleid en anderzijds voorstellen of aanbevelingen met betrekking tot het maatschappelijke, bestuurlijke en politieke traject dat moet worden doorlopen om voorgenomen beleid aanvaard en gerealiseerd te krijgen. Voor zover een advies aan een bestuursorgaan of een leidinggevende persoonlijke beleidsopvattingen van politieke of bestuurlijk-tactische aard bevat, zijn deze niet openbaar, maar de overige onderdelen zijn dat wel na afronding van het intern beraad.

Met betrekking tot de uitzonderingen in het tweede lid dient op grond van artikel 5.3 van het wetsvoorstel na vijf jaar beargumenteerd te worden of de bescherming van «beleidsintimiteit» nog steeds zwaarder weegt dan het belang van de openbaarheid (en zo ja, waarom), of dat van artikel 5.2, tweede lid, kan worden afgeweken.

Voor milieu-informatie dient, net als in artikel 11 van de Wob, een apart regime te worden gehanteerd. Op grond van artikel 19.1.a, eerste lid, onderdeel c, van de Wet milieubeheer wordt onder milieu-informatie onder meer verstaan: maatregelen, met inbegrip van bestuurlijke maatregelen, zoals beleidsmaatregelen, wetgeving, plannen, programma’s, milieuakkoorden en activiteiten die op de onder a en b (van artikel 19.1.a, eerste lid, Wet milieubeheer) bedoelde elementen en factoren van het milieu een uitwerking hebben of kunnen hebben, alsmede maatregelen of activiteiten ter bescherming van die elementen. Voor deze informatie wordt in het vierde lid in afwijking van het derde lid het belang van de openbaar het afgewogen tegen het belang van de bescherming van de «beleidsintimiteit». In verband met de beslistermijnen van het verdrag van Aarhus is het niet mogelijk om voor milieu-informatie onverkort het eerste lid toe te passen, zodat de termijnen van artikel 4.4 van toepassing zijn.

Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 13, p. 20-22 (NvW)

Tweede Nota van Wijziging Wet open overheid ( 33 328, nr. 14)

In artikel 5.2, eerste lid, wordt «overheidsorgaan» vervangen door: bestuursorgaan.

Kamerstukken II 2014/15, 33 328, nr. 14, p. 3 (2eNvW)

Tweede Nota van Wijziging Wet open overheid ( 33 328, nr. 14) – artikelsgewijze toelichting

Artikel 5.2

In artikel 5.2 wordt ten onrechte de term «overheidsorgaan» gebruikt, waar «bestuursorgaan» is bedoeld. Dit wordt thans gecorrigeerd. Geen inhoudelijke wijziging is beoogd.

Kamerstukken II 2014/15, 33 328, nr. 14, p. 16 (2eNvW)

Derde Nota van Wijziging Wet open overheid ( 33 328, nr. 20)

Artikel 5.2 komt te luiden:

Artikel 5.2 – Persoonlijke beleidsopvattingen

In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.
Het bestuursorgaan kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
In afwijking van het eerste lid wordt bij milieu-informatie het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen afgewogen tegen het belang van openbaarmaking. Informatie over persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.

Kamerstukken II 2015/16, 33 328, nr. 20, p. 2 (3eNvW)

Derde Nota van Wijziging Wet open overheid ( 33 328, nr. 20) – artikelsgewijze toelichting

Persoonlijke beleidsopvattingen

Uit het debat rondom het gewijzigde artikel 5.2 bleek dat de grenzen van wat wel en niet als persoonlijke beleidsopvatting beschermd zou worden voor discussie vatbaar was. Om te voorkomen dat ambtenaren als gevolg hiervan zich beperkt zouden voelen in wat zij vrijelijk kunnen opschrijven, maken de initiatiefnemers de wijziging van artikel 5.2 uit de eerste nota van wijziging ongedaan. De tekst van dat artikel zoals dat luidde in de versie van het wetsvoorstel na het advies van de Raad van State wordt teruggeplaatst. Hiermee wordt aangesloten bij de tekst van artikel 11 van de Wob dat de anonimiteit beschermt van degene die in een intern beraad een persoonlijke beleidsopvatting naar voren brengt. Het derde lid, met een aparte bepaling over milieu-informatie, vloeit voort uit het Verdrag van Aarhus en komt overeen met artikel 11, vierde lid, van de Wob. Het artikel is verder toegelicht in de memorie van toelichting bij de versie van dit wetsvoorstel die is uitgebracht na het advies van de Raad van State. 1

Ten opzichte van artikel 11 van de Wob is een opsomming toegevoegd van hetgeen in ieder geval niet onder persoonlijke beleidsopvattingen wordt verstaan. Deze opsomming onderscheidt in een document, opgesteld voor intern beraad, de objectieve elementen van de persoonlijke beleidsopvattingen. Zo gaat het bij beleidsalternatieven om objectieve effecten of gevolgen van een beleidsalternatief, niet om de weging ervan, die wel als een persoonlijke beleidsopvatting wordt aangemerkt. Hiermee wordt tegemoet gekomen aan hetgeen in de eerste termijn door verschillende fracties op dit punt naar voren is gebracht.

Voetnoten

Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 9, p. 49 e.v.

Kamerstukken II 2015/16, 33 328, nr. 20, p. 5 (3eNvW)

Handelingen Initiatiefwetsvoorstel Woo (33 328, nr. 72, Item 15)

De heer Veldman (VVD):

De heer Van Weyenburg gaf net een citaat uit de derde nota van wijziging over wat er onder persoonlijke beleidsopvattingen moet worden verstaan. Wel ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen. Kan hij mij uitleggen wat het verschil is tussen een ambtelijk advies en een beleidsalternatief?

De heer Van Weyenberg (D66):

Een beleidsalternatief kan het volgende zijn. Er wordt overwogen om voor plan A te kiezen, maar dit wordt in de voorbereiding afgewogen tegen plan B. Wij denken dat de openbaarheid ermee is gediend om ook te weten wat plan B is. Dat is een beleidsalternatief.

De heer Veldman (VVD):

Zou het ook niet hetzelfde kunnen zijn? Ambtenaren zijn met een minister of een staatssecretaris in gesprek. Er is een richting gekozen en wordt nog eens over nagedacht. Naast deze variant, deze vorm of dit beleidsalternatief dat is bedacht, heeft een ambtenaar nog een ander idee. Dat is een ambtelijk advies. Zouden wij het niet ook zo kunnen doen? De ambtenaar heeft er goed over nagedacht, het is niet zomaar een gedachtespinsel. Hij heeft een aantal dingen op papier gezet. Door mij kan dit gezien worden als iets dat al is uitgewerkt, dus als een soort beleidsalternatief. Is dat dan wel of niet openbaar? In mijn beleving ben je dan nog gewoon met de gedachtevorming bezig en is het een ambtelijk advies.

De heer Van Weyenberg (D66):

Dat is moeilijk. Dat hangt heel erg af van de concrete casus. Als dat echt een uitgewerkt alternatief is, zie ik niet welk belang wordt geschaad door het in de openbaarheid te brengen. Dan kan iedereen zien dat het kabinet A en B heeft gewogen en tot A heeft besloten. Natuurlijk is de desbetreffende ambtenaar anoniem. De heer Veldman heeft gelijk. Dat is iets wat deze wet in de openbaarheid wil brengen. Wij expliciteren het omdat wij de indruk hebben dat dit soort zaken die nu nog te weinig in de openbaarheid komen met een beroep op deze uitzonderingsgrond.

De voorzitter:

Heel kort, mijnheer Veldman.

De heer Veldman (VVD):

Toch nog een vervolgvraag. De heer Van Weyenberg zegt: als dat een doordacht alternatief is, dan is het een beleidsalternatief en moet het gewoon openbaar zijn. Leidt dit er dan niet toe dat ambtenaren hun adviezen niet zodanig doorwrocht presenteren dat dit gezien kan worden als een beleidsalternatief? Zij leggen dan een driekwartverhaal of een 50%-verhaal bij de minister neer, want stel je voor! Dan denkt de ambtenaar: ik maak het nog niet helemaal perfect en nog niet helemaal goed doordacht, want anders loop ik het risico dat mijn gedachtespinsel op straat komt te liggen, terwijl de minister heeft aangegeven dat hij een andere kant op wil.

De heer Van Weyenberg (D66):

Ik heb, geloof ik, veel meer vertrouwen in zowel de ministers van dit land als in de ambtenaren. Ik bespeur nu enige verwondering en zelfs verbijstering aan mijn linkerzijde.

De voorzitter:

Ik zie dat de minister een aantekening maakt.

De heer Van Weyenberg (D66): Zeker, voorzitter.

De veronderstelling is dat er dan iets heel ergs gebeurt wat we vooral niet in de openbaarheid willen hebben. Ik denk juist dat het in openbaarheid hebben van zo’n alternatief alleen maar prima is. Er is weloverwogen besloten om iets wel of niet te doen. Als het wel gebeurt, wordt het automatisch openbaar en als het niet gebeurt, is dat gewogen en heeft men een andere keuze gemaakt. Ik heb zo veel vertrouwen in ons openbaar bestuur dat ik daar helemaal niet bang voor ben, maar er juist heel veel vertrouwen in heb.

De heer Amhaouch (CDA):

Wij zijn het allemaal eens dat de informatie, de beleidsvoornemens en de alternatieven in de openbaarheid komen en dat je een afweging kunt maken. Wij zijn er wel tegen dat het casusafhankelijk is, dat er een bepaalde willekeur optreedt. Het moet wel heel helder zijn wanneer je het doet en wanneer niet; je kunt dat niet per casus beslissen. Ik hoorde de heer Van Weyenberg net zeggen dat het afhankelijk is van de casus. We hebben in de Kamer de discussie gehad over de vraag of er 100.000 vluchtelingen naar Nederland komen of 53.000. Je kunt dan niet zeggen dat het een gevoelige casus is die daarom niet wordt behandeld. Hoe ziet u dat?

De heer Van Weyenberg (D66):

Ik dank de heer Amhaouch dat hij mij de gelegenheid geeft om mijn woorden wat preciezer te kiezen. Ik bedoelde niet te zeggen dat je per casus bekijkt of het een beetje uitkomt. Ik bedoelde daarmee dat de regels helder zijn en dat bij elke casus zal moeten blijken of hij aan de regels voldoet. Dan heb je natuurlijk altijd een afweging: wat is politiek strategisch advies en wat is beleidsalternatief? Dat zal moeten groeien, maar uiteindelijk zullen gelijke gevallen altijd tot een gelijke uitkomst moeten leiden. Dat zeg ik de heer Amhaouch graag na.

Kamerstukken II 2015/16, 33 328, nr. 72, Item 15 (p. 19-20)

Nader gewijzigd amendement van het lid Van der Molen ter vervanging van dat gedrukt onder nr. 24 (35 112, nr. 27)

De ondergetekende stelt het volgende amendement voor:

Na artikel I, onderdeel R, wordt een onderdeel ingevoegd, luidende:

In artikel 5.2 wordt onder vernummering van het derde lid tot vierde lid een lid ingevoegd, luidende:

Onverminderd het eerste en tweede lid wordt uit documenten opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming door een Minister, een commissaris van de Koning, gedeputeerde staten, een gedeputeerde, het college van burgemeester en wethouders, een burgemeester en een wethouder, informatie verstrekt over persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm, tenzij het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad.

Toelichting

Dit amendement wijzigt artikel 5.2 van de Wet open overheid over persoonlijke beleidsopvattingen. Uit het rapport van de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag is gebleken, dat verbetering van de informatievoorziening essentieel is voor het functioneren van het parlement, van de media en van de rechtsbescherming. Democratische controle van het openbaar bestuur vergt dat de totstandkoming van het beleid transparant is, met inbegrip van de persoonlijke beleidsopvattingen die daarin naar voren zijn gebracht.

De bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen die zijn opgenomen in documenten, opgesteld voor intern beraad, is bedoeld om de deelnemers aan het intern beraad te beschermen tegen het bekend worden van hun bijdrage aan dat beraad, om zo te vermijden dat de deelnemers zich in het intern beraad terughoudend opstellen en dat het beraad daarmee niet volledig wordt gevoerd.

De bepaling in de Wet openbaarheid van bestuur (Wob), die in de Wet open overheid is overgenomen, is niet bedoeld om persoonlijke beleidsopvattingen af te schermen, maar om deelnemers aan intern beraad te beschermen. De Wob biedt nu al de mogelijkheid om persoonlijke beleidsopvattingen geanonimiseerd openbaar te maken. Van deze bevoegdheid wordt in de praktijk door bestuursorganen echter zeer terughoudend gebruik gemaakt. Daarom is wijziging van de bepaling over persoonlijke beleidsopvattingen noodzakelijk om bestuursorganen te dwingen meer transparantie te betrachten over de verschillende inhoudelijke overwegingen die een rol hebben gespeeld in de bestuurlijke besluitvorming.

In artikel 5.2 van de Wet open overheid wordt een derde lid ingevoegd, dat bestuursorganen verplicht informatie te verstrekken over persoonlijke beleidsopvattingen uit documenten opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming. Het begrip formele bestuurlijke besluitvorming heeft betrekking op alle besluiten die de betrokken bestuursorganen nemen die verband houden met hun publieke taak, zowel in de beleidsvoorbereiding, beleidsbepaling, beleidsuitvoering als de evaluatie van beleid. Met het oog op de uitvoerbaarheid worden de bedoelde bestuursorganen met name genoemd. Het kunnen voeren van intern beraad wordt gewaarborgd door de informatie over persoonlijke beleidsopvattingen te verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm.

Kamerstukken II 2020/21, 35 112, nr. 27 (Amendement)

Brief regering; Waardering amendementen Wet open overheid (35 112, nr. 25)

Kamerstuk 35 112, nr. 24

Het gewijzigde amendement-Van der Molen voor artikel 5.2 van de Wet open overheid (Woo) schrijft in het derde lid openbaarmaking voor van persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm, voor bepaalde bestuursorganen. Het gaat daarbij om documenten die zijn opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming. Dit in aanvulling op de regeling die voor alle bestuursorganen geldt, dat persoonlijke beleidsopvattingen in documenten die zijn opgesteld kunnen worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm, met het oog op een goede en democratische bestuursvoering (artikel 5.2, tweede lid, vergelijkbaar met het tweede lid van artikel 11 Wob).

Het is belangrijk om onderscheid te maken tussen de Woo, en wat daarin wordt geregeld over persoonlijke beleidsopvattingen, en de informatievoorziening aan de Tweede Kamer, op dit moment ook actueel. Het kabinet heeft in zijn reactie op het rapport van de Parlementaire onderzoekscommissie kinderopvangtoeslag (Kamerstuk 35 510, nr. 4) aangegeven dat het richting de Tweede Kamer meer openheid wil bieden in afwegingen die ten grondslag liggen aan het beleid. Daarom wil het kabinet transparanter zijn bij het openbaar maken van stukken die zijn opgesteld voor intern beraad. Het kabinet wil de grond «persoonlijke beleidsopvattingen» niet langer hanteren als invulling van de weigeringsgrond «belang van de staat» uit artikel 68 Grondwet. De andere gronden die vallen onder het belang van de staat zullen, indien aan de orde, gehanteerd blijven. Deze nieuwe lijn geldt zowel voor documenten die op verzoek van de Kamer worden verstrekt als voor documenten die het kabinet op eigen initiatief openbaar maakt.1 Kortom: de kabinetsreactie is opgesteld in de context van de informatievoorziening aan de Kamer, en gaat dus gaat over de relatie tussen bewindspersonen en het parlement. De Woo daarentegen gaat over openbaarheid voor eenieder en strekt zich uit tot alle overheidsorganen. Voor de uitvoering van de in de kabinetsreactie geschetste lijn van openbaarheid richting de Kamer is geen wetswijziging nodig. Ook de actieve openbaarmaking van deze stukken kan al gestalte krijgen op grond van de Wob en in de toekomst ook onder de Woo (artikelen 8 en 11, tweede lid, Wob en artikelen 3.1 en 5.2, tweede lid, van de Woo).

De Woo geldt voor alle bestuursorganen van het Rijk en decentrale overheden, waaronder ook uitvoeringsorganisaties alsmede andere overheidsorganisaties, zoals de Hoge Colleges van Staat. De Woo heeft betrekking op alle documenten, een begrip dat breed en functioneel wordt gedefinieerd: een schriftelijk stuk of ander geheel van vastgelegde gegevens dat naar zijn aard verband houdt met de publieke taak van het bestuursorgaan.

Ik deel de opvatting van de heer van der Molen dat inhoudelijke overwegingen die ten grondslag liggen aan formele bestuurlijke besluitvorming transparant moeten zijn. Dat geldt in het bijzonder voor de bestuursorganen die politieke verantwoording afleggen aan democratisch verkozen organen over beleid en wetgeving. Daartoe strekt het gewijzigde amendement. Ik vind het dus goed dat de reikwijdte is ingeperkt tot de hier genoemde bestuursorganen. Het uitgangspunt is dan verstrekking van persoonlijke beleidsopvattingen in geanonimiseerde vorm door de genoemde bestuursorganen. Daarbij plaats ik enkele aandachtspunten die van belang zijn voor de uitvoering van de wet als het amendement zou worden aangenomen. Allereerst de relatie tot de andere uitzonderingsgronden van de Woo, in het bijzonder de i-grond («het goed functioneren van de staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen»). Omdat de bescherming van het intern beraad in de fase voorafgaand aan de formele besluitvorming in specifieke gevallen nog wel bescherming verdient, zal die i-grond kunnen worden ingeroepen. Een belangrijk voorbeeld is de situatie dat de eenheid van kabinetsbeleid, een grondwettelijke norm, in het geding is. Ook zijn situaties denkbaar waarin belangen van derden een rol spelen, denk aan een ambtelijke waardering van een onderhandelingssituatie met lokale partners. Een andere situatie waarin een gemotiveerde weigering aan de orde kan zijn, is het voorkomen dat een ambtenaar persoonlijk kan worden beschadigd door openbaarmaking. Deze situatieschetsen laten zien dat er gevallen denkbaar zijn waarin de bescherming van intern beraad, vooral in de fase voordat het besluit is genomen, bescherming verdient. Om dergelijke situaties te kunnen ondervangen was ook denkbaar geweest om de clausule, «tenzij het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad» in het amendement op te nemen. Nu zal daarvoor een beroep moeten worden gedaan op de overige weigeringsgronden. In alle gevallen zal dit overigens goed moeten worden onderbouwd.

Alles overwegende, laat ik het oordeel over dit amendement aan de Kamer.

Kamerstukken II 2020/21, 35 112, nr. 25, p. 1-3 (brief waardering amendementen)

Brief minister met een reactie op in het voorlopig verslag aan de regering gestelde vragen (33 328, nr. P)

Relatie tussen artikel 68 Grondwet en de Woo

De leden van de fractie van de PvdA en van de PVV hebben vragen over de verhouding van dit wetsvoorstel tot de informatieplicht jegens de Staten-Generaal op grond van artikel 68 Grondwet. Zij halen daarbij de brief aan van de Minister-President van 15 januari 2021 in reactie op het POK-rapport Ongekend onrecht, waarin de regering heeft aangekondigd: «Het kabinet wil de grond «persoonlijke beleidsopvattingen» niet langer hanteren als invulling van de weigeringsgrond «belang van de staat» uit artikel 68 Grondwet. […] Deze nieuwe lijn geldt zowel voor documenten die op verzoek van de Kamer worden verstrekt als voor documenten die het kabinet op eigen initiatief openbaar maakt.». De leden van de PVV-fractie lezen in artikel 5.2 van het voorstel de mogelijkheid voor uitzonderingen op de openbaarheid vanwege persoonlijke beleidsopvattingen en vragen hoe dit wetsvoorstel zich in de praktijk verhoudt tot de toepassing van artikel 68 Grondwet. De leden van de PvdA-fractie vragen of de uitzonderingsgrond in artikel 5.1, tweede lid, onder i, waarin staat dat het openbaar maken van informatie achterwege blijft voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen «het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen», betekent dat verzoeken om informatie op basis van de Woo in meer gevallen kunnen worden geweigerd met een beroep op het belang van de staat dan een verzoek door het parlement om informatie. Zij vragen welk verschil de regering ziet in de bescherming van deelnemers van intern beraad tussen voorliggend wetsvoorstel en het voornemen van de regering, zoals beschreven in de genoemde brief.

Artikel 68 van de Grondwet en de openbaarheidswetgeving (Wob/Woo) bestrijken onderscheidenlijk de informatievoorziening aan parlement en samenleving. Zij gelden in een andere context en relatie. Artikel 68 Grondwet heeft betrekking op het verstrekken van informatie aan het parlement (in brede zin) met het oog op het parlementaire controlerecht en wordt beheerst door de (ongeschreven) vertrouwensregel tussen parlement en kabinetsleden. De openbaarheidswetgeving geeft eenieder een recht op toegang tot documenten die berusten bij overheidsorganen, behoudens de in de wet geformuleerde beperkingen. De weigeringsgrond «belang van de staat» in artikel 68 Grondwet en de uitzonderingsgronden in de artikelen 5.1 en 5.2 van het voorstel voor de Woo hebben in beginsel dan ook elk een eigenstandige betekenis binnen de context van dat eigen rechtsregime. Wel is sprake van een zekere wederzijdse beïnvloeding in die zin dat de verschoningsgrond het belang van de staat in artikel 68 Grondwet, in de praktijk deels wordt ingekleurd door de weigeringsgronden in de Wob.15

Het kabinet heeft in zijn reactie van 15 januari 2021 op het rapport van de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag een ruime informatievoorziening aan de Kamer(s) aangekondigd. Zo wordt er vanaf 1 juli een start gemaakt met het actief openbaar maken van departementale nota’s die de bewindspersonen hebben gebruikt voor de besluitvorming (zie hiervoor). In de nota’s zullen persoonlijke beleidsopvattingen openbaar worden gemaakt. Verder zullen persoonlijke beleidsopvattingen niet langer worden gehanteerd als invulling van de weigeringsgrond belang van de staat uit artikel 68 Grondwet. In lijn met de ruimere informatievoorziening aan de Kamer heeft het kabinet besloten om ook onder de huidige Wob ruimhartig om te gaan met openbaarmaking van persoonlijke beleidsopvattingen. Zo wordt er deels vooruit gelopen op de Woo voor wat betreft de aangescherpte definitie van een persoonlijke beleidsopvatting (artikel 5.2, eerste lid) en de omgang met documenten waarin persoonlijke beleidsopvattingen staan die ouder zijn dan vijf jaar (artikel 5.3). Daarnaast worden in bepaalde politiek-bestuurlijk (hoog)gevoelige dossiers de persoonlijke beleidsopvattingen openbaar. Artikel 11, tweede lid, van de Wob biedt daarvoor de ruimte.

Voor de burger en de media biedt de Woo de mogelijkheid om documenten op te vragen (passieve openbaarmaking). Daarin blijft de uitzonderingsgrond «persoonlijke beleidsopvattingen» bestaan. Wel is in de Woo een scherpe definitie van het begrip «persoonlijke beleidsopvatting» opgenomen, waardoor deze uitzonderingsgrond minder ruim zal kunnen worden toegepast. In de formulering van artikel 5.2 Woo zijn nieuwe ontwikkelingen en jurisprudentie onder de Wob verdisconteerd, waarvan de verwachting is dat onder de Woo meer (geanonimiseerde) persoonlijke beleidsopvattingen openbaar zullen worden gemaakt. Zo schrijft artikel 5.2, derde lid, voor dat bepaalde bestuursorganen en ambtsdragers uit documenten die zijn opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming persoonlijke beleidsopvattingen moeten openbaren, tenzij het kunnen voeren van intern beraad daardoor onevenredig wordt geschaad. Daarbij valt in het bijzonder te denken aan het op verzoek openbaren van ambtelijke stukken, zoals nota’s, die zijn opgesteld in de voorbereiding van de besluitvorming door de genoemde ambten. Als het intern beraad daardoor onevenredig wordt geschaad, bijvoorbeeld omdat de eenheid van kabinetsbeleid in het geding is, kan openbaarmaking achterwege blijven.

Het «belang van de staat» is geen uitzonderingsgrond onder de Woo. In reactie op de vraag van de leden van de PvdA over de uitzonderingsgrond «het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen» (artikel 5.1, tweede lid, onder i) verwijs ik graag naar de door de initiatiefnemers opgestelde geconsolideerde artikelsgewijze toelichting.16 Deze zelfstandige uitzonderingsgrond is opgenomen om de bestaande jurisprudentie onder de Wob te codificeren, waar sprake is van onderwerpen van dusdanig gevoelige aard dat het voorkomen van onevenredige benadeling zwaarder weegt dan het belang dat is gemoeid met openbaarmaking (genoemde voorbeelden zijn de ministeriële commissie crisisbeheersing en besluitvorming over de MH17-ramp, onderzoeken van rekenkamers en de rijksrecherche). Daarbij kan het bijvoorbeeld ook gaan om overleg tussen een of meer bestuursorganen en derden, in welk geval niet altijd sprake is van intern beraad en ook andere zaken dan persoonlijke beleidsopvattingen aan de orde kunnen komen. In dat geval kan het belang van vertrouwelijkheid als voorwaarde voor het goed functioneren van een bestuursorgaan zwaarder wegen dan het belang van openbaarheid, waardoor ook de prognoses en beleidsalternatieven ter bescherming van het belang van het goed functioneren van het bestuursorgaan kunnen worden geweigerd.

Wat betekent dit nu in de praktijk? Het «belang van de staat» in artikel 68 Grondwet is beperkter dan de uitzonderingsgronden in het voorstel voor de Woo. In het algemeen kan dan ook worden gesteld dat informatie die aan een burger wordt verstrekt op grond van de openbaarheidswetgeving, niet aan de Kamer kan worden onthouden. De omgekeerde situatie kan zich wel voordoen. Het inlichtingenrecht van Kamerleden zoals vastgelegd in de Grondwet is in een aantal opzichten breder dan het recht op openbaarheid onder de Woo. Bij artikel 68 Grondwet bestaat bijvoorbeeld de mogelijkheid dat de Kamer(s) vertrouwelijk wordt geïnformeerd. Verder kan op verzoek van de Kamer informatie worden verzameld of kunnen zaken worden onderzocht. Ook kan de Kamer een mondelinge (vertrouwelijke) toelichting ontvangen of een technische briefing. Wanneer de Kamer(s) met de vertrouwelijk verstrekte informatie niet tevreden is of de vertrouwelijkheid niet gerechtvaardigd vindt, bestaat de mogelijkheid om de betreffende bewindspersoon daarop aan te spreken. Die mogelijkheden heeft de Woo niet. Over de uitleg en toepassing van de uitzonderingsgronden in de Woo beslist uiteindelijk de rechter.

Kamerstukken I 2020/21, 33 328, P, p. 7-9 (brief reactie voorlopig verslag)

Memorie van antwoord (33 328, nr. Q)

Op de vraag van de leden van de D66-fractie of de laatste inzichten en ontwikkelingen voldoende in de Woo zijn geïncorporeerd, onderstrepen de initiatiefnemers op de eerste plaats dat het kabinetsstandpunt naar aanleiding van het rapport Ongekend onrecht ten aanzien van de informatievoorziening vooral gaat over de informatievoorziening aan de Staten-Generaal op grond van artikel 68 van de Grondwet. Er is wel een reflexwerking, omdat de aan de Staten-Generaal te verstrekken informatie in de regel ook actief openbaar gemaakt zal worden en deze informatie niet meer op grond van de Woo (of de Wob) als persoonlijke beleidsopvatting kan worden geweigerd. Deze reflexwerking zal ertoe bijdragen dat artikel 5.2, tweede lid, Woo, ruimer zal worden toegepast dan onder de Wob. Deze reflexwerking is ook terug te zien bij het nader gewijzigd amendement voor een nieuw artikel 5.2, derde lid, Woo van het lid Van der Molen op stuk nr. 27 bij de Wijzigingswet Woo. Met dat amendement wordt de ambtelijke advisering bij departementen, provincies en gemeenten opgesteld ten behoeve van de formele bestuurlijke besluitvorming in beginsel openbaar.

Kamerstukken I 2020/21, 33 328, Q, p. 4 (MvA)

Memorie van antwoord (33 328, nr. Q)

Begripsbepalingen

De leden van de fractie van de PvdA hebben allereerst een reeks vragen aan de initiatiefnemers naar de precieze betekenis van enkele begrippen in de voorstellen Woo. In artikel 2.1 ontbreekt het begrip «intern beraad», terwijl dit elders in de wet wel wordt gehanteerd. Hoewel dit begrip reeds in de Wob is opgenomen, zouden deze leden van de initiatiefnemers nog eens een precieze omschrijving ontvangen wat met «intern beraad» in de Woo wordt bedoeld.

De leden van de PvdA-fractie stellen vragen over de begrippen «intern beraad» en «persoonlijke beleidsopvattingen». Onder «intern beraad» verstaan de initiatiefnemers hetzelfde als onder de Wob: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid. Dat betekent dat de jurisprudentie van de Wob op dit punt zijn betekenis behoudt. Zo kan blijkens de jurisprudentie sprake zijn van intern beraad als derden ter advisering deelnemen, voor zover zij geen eigen belang hebben bij de aangelegenheid. Hebben de derden een eigen belang bij de aangelegenheid, dan komt aan het beraad het karakter van intern beraad te ontvallen.11

Alvorens in te gaan op de navolgende vragen van de leden van de PvdA-fractie over de persoonlijke beleidsopvattingen, willen de initiatiefnemers eerst enkele opmerkingen maken over de onderlinge verhouding tussen de eerste drie leden van artikel 5.2.

De initiatiefnemers gaan uit van een ruimere toepassing van artikel 5.2 Woo dan tot op heden aan artikel 11 Wob werd gegeven. In artikel 5.2, eerste lid, wordt als hoofdregel bepaald dat persoonlijke beleidsopvattingen uit stukken die zijn opgemaakt voor intern beraad, niet openbaar zijn. Daarbij wordt buiten twijfel gesteld wat geen persoonlijke beleidsopvattingen zijn: ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter. Ten opzichte van artikel 11, eerste lid, Wob is dit een aanscherping die onterechte aanmerking als persoonlijke beleidsopvatting tegengaat. In het tweede lid wordt openbaarmaking van persoonlijke beleidsopvattingen alsnog mogelijk gemaakt met het oog op een goede en democratische bestuursvoering. In dat geval moet de openbaarheid zwaarder wegen.

De Wob biedt nu al de mogelijkheid om persoonlijke beleidsopvattingen geanonimiseerd openbaar te maken. Van deze bevoegdheid wordt in de praktijk door bestuursorganen echter zeer terughoudend gebruik gemaakt. Daarom is wijziging van de bepaling over persoonlijke beleidsopvattingen noodzakelijk om bestuursorganen te dwingen meer transparantie te betrachten over de verschillende inhoudelijke overwegingen die een rol hebben gespeeld in de bestuurlijke besluitvorming. Bij amendement van het lid Van der Molen is in artikel 5.2 een derde lid ingevoegd, dat de in die bepaling genoemde bestuursorganen en ambtsdragers verplicht informatie te verstrekken over persoonlijke beleidsopvattingen uit documenten opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming, tenzij het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad.12

De kern is dat persoonlijke beleidsopvattingen (geanonimiseerd) openbaar worden wanneer het belang van een goede en democratische bestuursvoering daartoe aanleiding vormt. Hiervan is in ieder geval sprake bij formele bestuurlijke besluitvorming. Artikel 5.2 is daarmee geen absolute uitzonderingsgrond. Met de invoering van de Woo gaan de initiatiefnemers ervan uit dat bestuursorganen, ook als het nieuwe derde lid niet van toepassing is, vaker persoonlijke beleidsopvattingen openbaar maken dan onder de Wob het geval was (niet alleen bij de informatieverstrekking aan de Staten-Generaal waarop artikel 68 van de Grondwet van toepassing is). Onlangs heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State nog vastgesteld dat de beslissing om over persoonlijke beleidsopvattingen al dan niet informatie te verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm, als bedoeld in artikel 11, tweede lid, van de Wob, een bevoegdheid is waarbij het bestuursorgaan beslisruimte heeft en een afweging van belangen vergt.13 De Afdeling overwoog dat de Staatssecretaris (van I&W) zonder nadere motivering niet kon worden gevolgd in het standpunt dat het in dit geval niet in het belang is van een goede en democratische bestuursvoering dat de standpunten van ambtenaren, vervat in de geheime documenten, worden betrokken in de publieke discussie. Niet duidelijk was waarom ambtenaren in de toekomst zouden worden belemmerd bij het in openheid voeren van interne discussies en adviseren van bewindspersonen bij openbaarmaking van de inmiddels al relatief oude documenten, indien de namen van de toen betrokken ambtenaren daaruit worden weggelaten. Het argument dat een onderwerp gevoelig en actueel is, is volgens de Afdeling onvoldoende draagkrachtig. Daar kwam volgens de Afdeling bij dat de ouderdom van de documenten niet in de afweging was betrokken. De initiatiefnemers zijn van oordeel dat deze uitspraak vooruitlopend op de Woo ook onder de Wob voor bestuursorganen een leidraad zou moeten zijn.

Het begrip «persoonlijke beleidsopvattingen» is (in artikel 5.2, eerste lid Woo) wel omschreven. Het gaat daarbij om «ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter». Betekent het woord «ambtelijk» hier dat adviezen, visies, standpunten en overwegingen van externen die aanwezig zijn bij het intern beraad of door het intern beraad gevraagde externe adviezen daar niet onder vallen? Zo ja, waarom niet? Zo nee, wat is hier dan de betekenis van de term «ambtelijk»?

Het karakter van intern beraad brengt als hoofdregel met zich dat hierbij geen buitenstaanders zijn betrokken. Dat kan anders zijn als het bestuursorgaan zich door externe deskundigen zonder een eigen belang bij het onderwerp (aanvullend) laat adviseren. Deze externe advisering zal naar zijn aard vaak technisch en feitelijk zijn en is dan geen persoonlijke beleidsopvatting. Dergelijke advisering kan als ambtelijk in de zin van artikel 5.2, eerste lid, worden aangemerkt, omdat het karakter van die advisering ondersteunend is aan de besluitvorming en het willekeurig is of die advisering afkomstig is van iemand die bij het bestuursorgaan in dienst is of van een incidenteel aanwezige externe deskundige. Het betekent wel dat persoonlijke beleidsopvattingen van de externe deskundige op grond van artikel 5.2, tweede en derde lid, alsnog (geanonimiseerd) openbaar kunnen worden.

In artikel 5.2., tweede lid Woo wordt gesproken van «bestuursvoering». Hoewel dit begrip eveneens uit de Wob is overgenomen, vragen deze leden wat hiermee in de Woo precies wordt bedoeld en wat het verschil is met «beleidsvoering» en «besluitvorming»;

De initiatiefnemers wijzen erop dat de term afkomstig is uit het opschrift van de Wob, waar staat dat het met het oog op een goede en democratische bestuursvoering wenselijk is gebleken de regelen met betrekking tot de openheid en openbaarheid van bestuur aan te passen en deze zoveel mogelijk in de wet op te nemen. De initiatiefnemers verstaan de term zo dat daarmee wordt gedoeld op het «bestuur» als te onderscheiden van wetgeving en rechtspraak, anders gezegd: datgene wat bestuursorganen zoal doen. Beleidsvoering en besluitvorming zijn hier een onderdeel van. Openbaarheid draagt bij aan de kwaliteit en het democratisch gehalte van die bestuursvoering.

In artikel 5.2, derde lid Woo komt het begrip «formele bestuurlijke besluitvorming» voor. In de toelichting op het amendement dat leidde tot het derde lid wordt het begrip weliswaar omschreven, maar wat betekent de term «bestuurlijke» hierin precies en waarin onderscheidt «bestuurlijke besluitvorming» zich van «politieke besluitvorming» of van «besluitvorming» tout court? En waarin verschilt «formele bestuurlijke besluitvorming» van de in lid 2 genoemde «bestuursvoering»? Valt besluitvorming door de Tweede Kamer, de Verenigde Vergadering van de Staten-Generaal, de Raad voor de rechtspraak, de Nationale ombudsman, de Algemene Rekenkamer of de Raad van State (niet zijnde de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State) ook onder het begrip «bestuurlijke besluitvorming»?

In hetzelfde artikel 5.2, derde lid worden ook de gedeputeerde en de wethouder genoemd. In de toelichting op het amendement dat ten grondslag ligt aan het derde lid wordt weliswaar gesteld dat het hier een opsomming van de betrokken bestuursorganen betreft, maar waarom worden de wethouder en de gedeputeerde daarin opgenomen, terwijl zij geen bestuursorganen zijn volgens artikel 125 Gw en zij ook niet worden genoemd in artikel 2.2 Woo?

De vraag naar de betekenis van de term «formele bestuurlijke besluitvorming» is van groot belang, want deze term begrenst de omvang van de verplichting van artikel 5.2, derde lid, Woo. Het amendement is een verfijning van het eerste en tweede lid. Dit wordt tot uitdrukking gebracht met de term «onverminderd». Het betreft de verplichte toepassing van het tweede lid voor de Minister, commissaris van de Koning, gedeputeerde staten, gedeputeerde, college van burgemeester en wethouders, burgemeester of wethouder in de voorgeschreven gevallen. Het begrip formele bestuurlijke besluitvorming heeft blijkens de toelichting bij het amendement betrekking op alle besluiten die de genoemde bestuursorganen nemen die verband houden met hun publieke taak, zowel in de beleidsvoorbereiding, beleidsbepaling, beleidsuitvoering als de evaluatie van beleid. Hieruit volgt dat de term «besluiten» eerder een bestuurlijke betekenis heeft dan de juridische betekenis van artikel 1:3 Awb. De term «formele bestuurlijke besluitvorming» moet worden begrepen in samenhang met de daarna genoemde bestuursorganen en ambtsdragers. Deze organen hebben gemeen dat op die organen een zekere mate van democratische controle wordt uitgeoefend. De indiener van het amendement waarmee het derde lid aan artikel 5.2 is toegevoegd, heeft niet gemotiveerd waarom waterschappen niet zijn opgenomen. Het (gewijzigde) amendement is ingediend nadat het kabinet bij de kabinetsreactie op het rapport «Ongekend onrecht» had bekendgemaakt dat het kabinet in de toekomst bij elk stuk (wetsvoorstel, brief of nota) dat aan het parlement wordt gestuurd, de onderliggende departementale nota’s die de bewindspersonen hebben gebruikt voor de besluitvorming actief openbaar zal maken. Dat is een voorbeeld van formele bestuurlijke besluitvorming. De term «formele bestuurlijke besluitvorming» in artikel 5.3, derde lid, is echter breder en ziet ook op besluitvorming van individuele Ministers en (leden van) gedeputeerde staten en het college van burgemeester en wethouders. Van een formeel bestuurlijk besluit is naar het oordeel van de initiatiefnemers sprake als een in artikel 5.2, derde lid, Woo genoemd bestuursorgaan of ambtsdrager beslist op een voorgelegde keuze die verband houdt met de publieke taak van de ambtsdrager of het college. De term «politieke besluitvorming» zou in dat verband kunnen worden gebruikt voor besluiten van Staten-Generaal, provinciale staten of de gemeenteraad. Hierop is dan artikel 5.2, derde lid, Woo niet van toepassing.

Dat verklaart ook de toepasselijkheid van de bepaling op een gedeputeerde en een wethouder, nu dit geen bestuursorganen zijn die uit eigen naam Awb-besluiten nemen. Een gedeputeerde is onderdeel van het college gedeputeerde staten. Een wethouder is onderdeel van het bestuursorgaan college van burgemeester en wethouders. Zij nemen alleen besluiten als onderdeel van dat college of in mandaat namens dat college. Aangenomen mag worden dat ook de in mandaat namens genoemde bestuursorganen genomen besluiten vallen onder deze bepaling. De keuze van de in deze bepaling genoemde bestuursorganen is in de toelichting bij het amendement niet beargumenteerd. Denkbaar is dat interne advisering zal zijn gericht aan de portefeuillehoudende gedeputeerde of wethouder. Daarmee is dergelijke advisering binnen het bereik van artikel 5.2, derde lid, Woo gebracht.

Het kunnen voeren van intern beraad wordt in beginsel voldoende gewaarborgd door de informatie over persoonlijke beleidsopvattingen te verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm. Slechts als het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad, kan openbaarmaking van de persoonlijke beleidsopvattingen achterwege blijven. Dit element is aan het amendement toegevoegd na een voorstel daartoe van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.14 Zij dacht daarbij aan situaties waarin belangen van derden een rol spelen, denk aan een ambtelijke waardering van een onderhandelingssituatie met lokale partners. Een andere denkbare situatie waarin een gemotiveerde weigering aan de orde kan zijn, is volgens de Minister het voorkomen dat een ambtenaar persoonlijk kan worden beschadigd door openbaarmaking. Op documenten die op grond van artikel 5.2, derde lid, niet kunnen worden geweigerd, kunnen eventueel wel een of meer uitzonderingsgronden uit artikel 5.1 van toepassing zijn. Overigens betekent de toepasselijkheid van artikel 5.2, derde lid, op persoonlijke beleidsopvattingen niet dat deze verplicht actief openbaar moeten worden gemaakt. Actieve openbaarmaking is wel mogelijk, zoals ook het kabinet heeft aangekondigd, maar die vindt in termen van de Woo dan plaats op grond van artikel 3.1.

Besluitvorming door de Tweede en Eerste Kamer, de verenigde vergadering van de Staten-Generaal, de Raad voor de rechtspraak, de Nationale ombudsman, de Algemene Rekenkamer of de Raad van State (niet zijnde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State) valt niet onder het begrip «formele bestuurlijke besluitvorming», reeds omdat deze organen niet in artikel 5.2, derde lid, Woo worden genoemd. Voor het overige is de Woo op bij deze organen berustende documenten van toepassing, inclusief de uitzonderingsgronden van artikel 5.1 en 5.2.

Voetnoten

11. ABRvS 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3497.

12. Kamerstukken II 2020/21, 35 112, nr. 27.

13. ABRvS 24 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:399.

14. Brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Kamerstukken II 2020/21, 35 112, nr. 25.

Kamerstukken I 2020/21, 33 328, Q, p. 10-14 (MvA)

Memorie van antwoord (33 328, nr. Q)

Uitzonderingen

Artikel 5.1 van onderhavig wetsvoorstel bevat uitzonderingsgronden op basis waarvan het openbaar maken van informatie op grond van de Woo achterwege blijft. Door de gedeeltelijke samenhang van het wetsvoorstel op dit punt met de Aanwijzingen voor de externe contacten van rijksambtenaren17 hebben de leden van de GroenLinks-fractie nog enkele vervolgvragen aan de regering naar aanleiding van de antwoorden van de regering in reactie op de vragen hierover vanuit de commissie.18

De regering schrijft in haar antwoorden dat de eenheid van het regeringsbeleid onder omstandigheden onder het belang van de staat worden beschouwd. De regering specificeert dit niet nader, waardoor er in de optiek van deze leden veel interpretatieruimte ontstaat. Onder welke omstandigheden zou dit in de optiek van de regering het geval kunnen zijn? Kan de regering in haar antwoorden exhaustief zijn zodat in de toekomst exact duidelijk is wanneer dit belang wél en wanneer dit belang niet overlappend is. Ook vernemen deze leden graag van de regering wie deze afweging maakt.

De regering schrijft ook dat het kan zijn dat zaken die pijnlijk zijn voor de Minister, niet de doorslag mogen geven om informatie vrij te geven. Zegt de regering hiermee dat dit dus wel mag meespelen? Begrijpen de leden het goed dat de regering hier ruimte neemt inzake pijnlijke informatie voor een bewindspersoon? Welk proces van informatiedeling van onderliggende departementale nota’s bestaat er momenteel? Kan de regering hierbij specifiek ingaan op de leesbaarheid, leeswijzers en duiding van de informatie? Hoe vaak komt het voor dat ambtenaren naar het Huis voor Klokkenluiders zijn gestapt? Hoe vaak is het voorgekomen dat ambtenaren naar integriteitscoördinatoren en vertrouwenspersonen zijn gestapt? Acht de regering dat er sprake is van voldoende veiligheid?

De leden van de fractie van de PvdA hebben een aantal vragen over de onderlinge verhouding van de bepalingen in artikel 5.2 Woo over de persoonlijke beleidsopvattingen. Lid 1 en lid 2 corresponderen in belangrijke mate met lid 1 en lid 2 van artikel 11 Wob. Artikel 5.2, lid 1 Woo bevat een imperatieve bepaling (er wordt geen informatie verstrekt). Lid 2 zegt dat daarvan door het bestuursorgaan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering kan worden afgeweken door over persoonlijke beleidsopvattingen geanonimiseerde informatie te verstrekken. Was het niet beter geweest, zo vragen deze leden dat lid 2 (net als lid 4) was begonnen met de frase: «In afwijking van het eerste lid»? Of zijn de initiatiefnemers van mening dat lid 2 geen afwijking is van de imperatieve bepaling in lid 1 van artikel 5.2 Woo? Het nieuwe lid 3 begint met de woorden «Onverminderd het eerste en tweede lid». Volgens de Aanwijzingen voor de regelgeving (aanwijzing 3.35) houdt de term «onverminderd» in: «onverkort van toepassing zijn». Ook in dit geval vragen deze leden de initiatiefnemers of het niet beter was geweest lid 3 te laten beginnen met «In afwijking van het eerste lid», in plaats van met «Onverminderd»?

De initiatiefnemers hebben gekozen voor het overnemen van artikel 11, tweede lid, Wob, in artikel 5.2, tweede lid, Woo en hebben daarom geen redactionele wijzigingen overwogen. De toevoeging «In afwijking van het eerste lid» zou wellicht het gebruik van het tweede lid kunnen bevorderen, maar lijkt de initiatiefnemers niet essentieel om het tweede lid te kunnen toepassen. In het vierde lid is dat anders, nu daar een van het eerste lid afwijkend beslissingskader wordt voorgeschreven. De initiatiefnemers lezen de term «onverminderd» in het derde lid als een verfijning van de voorgaande leden voor bepaalde bestuursorganen en ambtsdragers, maar zijn het met de aan het woord zijnde leden eens dat bij toepassing van dit derde lid, het resultaat tegenovergesteld is aan hetgeen het eerste lid voorschrijft.

Een volgende categorie vragen van de leden van de PvdA-fractie zien op een vergelijking van de gewijzigde opvatting van de regering over de reikwijdte van artikel 68 Gw over de informatieplicht jegens de Staten-Generaal met het voorliggende wetsvoorstel. In de brief van de Minister-President van 15 januari 2021 in reactie op het POK-rapport Ongekend onrecht staat op pagina 17: «Het kabinet wil de grond «persoonlijke beleidsopvattingen» niet langer hanteren als invulling van de weigeringsgrond «belang van de staat» uit artikel 68 Grondwet. […] Deze nieuwe lijn geldt zowel voor documenten die op verzoek van de Kamer worden verstrekt als voor documenten die het kabinet op eigen initiatief openbaar maakt.» In artikel 5.1. Woo over de uitzonderingsgronden staat in lid 2, onder i dat het openbaar maken van informatie achterwege blijft voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen «het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen». Betekent dit dat verzoeken om informatie op basis van de Woo in meer gevallen kunnen worden geweigerd met een beroep op het belang van de staat dan een verzoek door het parlement om informatie, zo vragen de leden van de PvdA-fractie de regering en de initiatiefnemers. Zien de initiatiefnemers en de regering een verschil in de bescherming van deelnemers van intern beraad tussen voorliggend wetsvoorstel en het voornemen van de regering, zoals beschreven in de genoemde brief van 15 januari 2021? Zo ja, welk en hoe beoordelen initiatiefnemers en regering dit verschil? Zo nee, waarom niet?

De initiatiefnemers zijn het nooit eens geweest met de hantering van het criterium persoonlijke beleidsopvattingen bij de verstrekking van informatie door de regering aan de Staten-Generaal. Bij de controle van de regering door de Staten-Generaal is het aan de Staten-Generaal om te bepalen wat zij voor die controle nodig hebben. Het argument «belang van de Staat» als grond voor weigering van dat verzoek, ziet niet op de verdediging van de regering inzake die controle, maar op de schade voor de Staat, in de zin van het collectieve belang van regering en Staten-Generaal, die het gevolg zou zijn van verstrekking aan de Staten-Generaal. Het inmiddels ingetrokken beroep van de regering op het niet verstrekken van persoonlijke beleidsopvattingen, omdat de Minister deze niet voor zijn verantwoording kan nemen, was daarom onzuiver. De bescherming van de persoonlijke beleidsopvatting dient in de Wob ter bescherming van de ambtenaar, niet tot bescherming van het bestuursorgaan dat al dan niet van de persoonlijke beleidsopvatting gebruik maakt. Die bescherming kan vaak al geschieden door anonimisering van die beleidsopvatting. Dit inzicht is inmiddels breder geaccepteerd en is door het kabinet betrokken bij het standpunt over de informatievoorziening aan de Staten-Generaal. Voor een effectieve controle door de Staten-Generaal is het nodig te weten wat de Minister wist en wat hij met de aan hem gegeven adviezen heeft gedaan. Hij is niet verantwoordelijk voor de inhoud van die adviezen, wel voor zijn keuze om een advies wel of niet op te volgen. Het is dat aspect dat in het kader van artikel 68 van de Grondwet relevant is.

Het is in de visie van de initiatiefnemers inderdaad zo dat op grond van de Woo meer informatie kan worden geweigerd dan op grond van artikel 68 van de Grondwet. Informatie die op grond van de Woo wordt geweigerd kan nog steeds vertrouwelijk aan de Staten-Generaal worden verstrekt. De grond in artikel 5.1, tweede lid, onderdeel i, Woo gaat niet over het belang van de Staat, maar over het goed kunnen functioneren van individuele bestuursorganen bij de uitvoering van hun taak. Die grond kan soms tijdelijk aan de orde zijn, tot een besluitvormingstraject is afgerond, of blijvend om als bestuursorgaan goed te kunnen blijven functioneren. In de memorie van toelichting bij de Wijzigingswet is hier uitgebreid, met voorbeelden, op ingegaan.

Voetnoten

18. Kamerstukken I 2020/21, 34 430, AA.

Kamerstukken I 2020/21, 33 328, Q, p. 17-19 (MvA)

Memorie van antwoord (33 328, nr. Q)

De leden van de PVV-fractie lezen in artikel 5.2 van het voorstel de mogelijkheid voor uitzonderingen op de openbaarheid vanwege persoonlijke beleidsopvattingen. Kunnen zowel de initiatiefnemers als de regering aangeven hoe dit zich verhoudt tot de kabinetsuitspraak naar aanleiding van de Toeslagenaffaire dat stukken niet meer zouden worden achtergehouden vanwege persoonlijke beleidsopvattingen?

In aanvulling op hetgeen de initiatiefnemers hierboven op dit punt al naar voren hebben gebracht, wijzen zij erop dat de uitspraken van het kabinet betrekking hebben op een andere inrichting van de informatievoorziening aan de Kamer. De Woo heeft hierop geen betrekking. De bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen kan onder de Woo in het algemeen nog steeds aan de orde zijn. Uit de hierboven genoemde jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en het nieuwe artikel 5.2, derde lid, zullen wel meer (geanonimiseerde) persoonlijke beleidsopvattingen openbaar worden gemaakt.

Ook vragen de aan het woord zijnde leden of de initiatiefnemers en de Minister kunnen aangeven hoe dit wetsvoorstel zich in de praktijk verhoudt tot de toepassing van artikel 68 Gw.

In beginsel staat dit wetsvoorstel los van de toepassing van artikel 68 van de Grondwet. Artikel 68 gaat over het recht op informatie van de Staten-Generaal, terwijl de Woo gaat over het recht op informatie van burgers. Net als bij de Wob kan informatie die op grond van de Woo openbaar is, niet worden geweigerd in het kader van artikel 68 van de Grondwet. Wel is geregeld dat de Kamers van de Staten-Generaal vertrouwelijk door de regering verstrekte informatie niet zelf openbaar kunnen maken, maar een verzoek daartoe moeten doorsturen naar de Minister die die informatie heeft verstrekt.

Zijn de initiatiefnemers het met de leden van de fractie van de SGP eens dat de onafhankelijke positie van ambtenaren onder druk komt te staan als openbaarmaking van stukken vrijwel geautomatiseerd wordt? Hoe kan worden voorkomen dat er een schijnwereld ontstaat, namelijk door zoveel mogelijk informatie mondeling te delen, waarbij verslaglegging wordt gemanipuleerd of zelfs achterwege blijft?

De initiatiefnemers zijn het op dit punt niet eens met de leden van de SGP-fractie. Stukken met persoonlijke beleidsopvattingen van ambtenaren worden vaker, maar niet automatisch, openbaar. Daar gaat een belangenafweging aan vooraf. Het is voor sommige ambtenaren misschien wennen, en wellicht ook voor bewindspersonen die een ambtelijk advies niet opvolgen. Maar dat hoeft de onafhankelijkheid van ambtenaren niet in de weg te staan. De initiatiefnemers zouden het sterk ontraden als wordt overgegaan tot het niet of summier vastleggen van afspraken uit angst voor openbaarheid. Dit kan schade veroorzaken, zeker als degenen die bij die afspraken zijn betrokken in de loop der tijd worden vervangen door anderen.

Kamerstukken I 2020/21, 33 328, Q, p. 20-21 (MvA)

Nadere memorie van antwoord (33 328, nr. S)

In de memorie van antwoord merken de initiatiefnemers op pagina 13 op dat de betekenis van het begrip ‘formele bestuurlijke besluitvorming’ van groot belang is, omdat deze term de omvang van de verplichting van artikel 5.2, derde lid Woo beperkt. Het is een ‘verfijning’ van het eerste en het tweede lid, merken de initiatiefnemers op. Het derde lid is in de wet opgenomen door amendering in de Tweede Kamer. Blijkens de toelichting bij het amendement heeft het begrip ‘formele bestuurlijke besluitvorming’ betrekking op alle besluiten die genoemde bestuursorganen nemen die verband houden met hun publieke taak. De initiatiefnemers zeggen daarbij dat het begrip moet worden begrepen in samenhang met de daarna genoemde bestuursorganen en ambtsdragers en merken op dat de indiener van het amendement niet heeft gemotiveerd waarom waterschappen niet zijn opgenomen. Zouden de waterschappen volgens de initiatiefnemers eigenlijk niet ook in artikel 5.2, derde lid Woo moeten worden opgenomen? Is de regering, na mogelijke aanname van dit wetsvoorstel door het parlement, bereid een wijziging voor te bereiden die deze omissie goed maakt?

De initiatiefnemers zien geen goede reden om de waterschappen (en de besturen van gemeenschappelijke regelingen) niet op te nemen in artikel 5.2, derde lid, Woo.

In de beantwoording op pagina 13 van de memorie van antwoord merken de initiatiefnemers verder op: ‘De term “politieke besluitvorming” zou in dat verband kunnen worden gebruikt voor besluiten van Staten-Generaal, provinciale staten of de gemeenteraad. Hierop is dan art 5.2, derde lid Woo niet van toepassing’. Op pagina 14 wordt dit herhaald en wordt opgemerkt: ‘Voor het overige is de Woo op bij deze organen berustende documenten van toepassing, inclusief de uitzonderingsgronden van artikel 5.1. en 5.2’.

Hoe moeten de leden van de PvdA-fractie deze opmerkingen lezen in het licht van de eerder aangehaalde opmerking dat artikel 5.2 derde lid een ‘verfijning’ is van het eerste en tweede lid? Wat verstaan de initiatiefnemers precies onder ‘politieke besluitvorming’, waarop artikel 5.2 derde lid Woo niet van toepassing is? En kunnen zij aangeven wat precies onder ‘voor het overige’ valt?

In artikel 5.2, eerste lid, wordt als hoofdregel bepaald dat persoonlijke beleidsopvattingen uit stukken die zijn opgemaakt voor intern beraad, niet openbaar zijn. In het tweede lid wordt openbaarmaking van persoonlijke beleidsopvattingen alsnog mogelijk gemaakt met het oog op een goede en democratische bestuursvoering. In dat geval moet de openbaarheid zwaarder wegen. Het derde lid is een verfijning van het tweede lid, omdat in dat lid als gevolg van het amendement van het lid Van der Molen de openbaarmaking van documenten die zijn opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming verplicht wordt gesteld. In die gevallen is de afweging die besloten ligt in het tweede lid al gemaakt door de wetgever. Uit de opsomming van organen en ambtsdragers in artikel 5.2, derde lid, volgt dat dit lid niet van toepassing is op daar niet genoemde organen en ambtsdragers, zoals de Staten-Generaal, provinciale staten of de gemeenteraad. De initiatiefnemers zijn in de memorie van antwoord ingegaan op de term “politieke besluitvorming”, omdat hen de vraag werd gesteld naar de verhouding tussen de termen “bestuurlijke besluitvorming” en “politieke besluitvorming”. De initiatiefnemers zien hierin de weerspiegeling van de verhouding tussen het bestuur (de uitvoerende macht) en, kort gezegd, de volksvertegenwoordiging. Met de woorden “voor het overige” wordt bedoeld dat, hoewel artikel 5.3, derde lid, Woo niet van toepassing is, de overige bepalingen van de Woo dat wel zijn, met name de bepalingen op grond waarvan een verzoek om in documenten neergelegde informatie kan worden ingediend en de in de artikelen 5.1 en 5.2 Woo neergelegde gronden om een dergelijk verzoek te weigeren. Daarnaast geldt een verplichting om de in artikel 3.3, eerste en tweede lid, Woo genoemde documenten actief openbaar te maken.

Kamerstukken I 2020/21, 33 328, nr. S, p. 2-3 (NMvA)

Brief minister met de reactie op in het nader voorlopig verslag gestelde vragen (33 328, nr. T)

De leden van de PvdA vragen of de regering bereid is om na mogelijke aanname van dit wetsvoorstel door het parlement, een wijziging voor te bereiden die de waterschappen ook opneemt in artikel 5.2, derde lid, Woo. Artikel 5.2, derde lid, is via een amendement opgenomen in het wetsvoorstel. Zoals ik eerder heb aangegeven in een brief aan de Tweede Kamer, is de strekking van die bepaling (blijkens de toelichting op het amendement) dat inhoudelijke overwegingen die ten grondslag liggen aan formele bestuurlijke besluitvorming, transparant moeten zijn. Dat geldt in het bijzonder voor de bestuursorganen die politieke verantwoording afleggen aan democratisch verkozen organen over beleid en wetgeving.3 Die overwegingen spelen in mindere mate een rol bij de waterschappen. Ik merk op dat artikel 5.2, tweede lid, Woo – dat geldt voor alle bestuursorganen, dus ook voor waterschappen – al de mogelijkheid biedt om persoonlijke beleidsopvattingen te openbaren met het oog op goede en democratische bestuursvorming.

Voetnoten

3. Kamerstukken II 2020/21, 35112, nr. 25, p. 2.

Kamerstukken I 2020/21, 33 328, nr. T, p. 2 (Brief reactie op in het nader voorlopig verslag gestelde vragen)

Handelingen Initiatiefwetsvoorstellen – Snels/Sneller Wet open overheid (nr. 1, item 11)

[De heer Snels:]

Maar je ziet wel dat spanningsveld. Aan de ene kant is er, zoals mevrouw Gerkens zei, de frustratie over het zwartlakken van de informatie door de overheid en dus de terughoudendheid met het delen van overheidsinformatie. Journalisten moeten heel lang wachten op de toekenning van Wob-verzoeken. Dus er zit een zeker wantrouwen vanuit de Wob tegenover de wijze waarop de overheid tegemoetkomt aan informatieverzoeken van burgers, vaak journalisten, soms ook wetenschappers. Aan de andere kant is er, volkomen terecht, ook zorg of de overheid nog wel op een goede manier beleid kan maken, of er ook nog een zekere beleidsintimiteit is waar ambtenaren zich beschermd weten en vrijuit het debat kunnen voeren en adviezen kunnen geven aan hun bestuurders, of dat nou op het nationale of het lokale niveau is. Dat spanningsveld is er. Dat is er eigenlijk al vanaf de Wob. Dat is er ook bij de Wet open overheid.

Het is best lastig om daar met één klap van de hamer een antwoord op te geven en ofwel te zeggen dat we de voorkeur geven aan de ambtenaren die vrijuit beleid moeten kunnen maken en aan wie we geen informatie vragen en van wie we niet willen weten hoe beleid tot stand komt, ofwel, aan de ander kant, dat de overheid nooit meer mag lakken. Dat is een dilemma, zoals er meerdere dilemma’s zijn. Dus is het ook altijd een belangenafweging. Bij het delen van informatie is er altijd een belangenafweging. Die belangenafweging zit bij het interne beraad, in de wijze waarop we met persoonlijke beleidsopvattingen omgaan — daar kom ik zo nog op terug — maat ook op allerlei andere niveaus. Hoe gaan we om met fiscale informatie? Hoe gaan we om met informatie die betrekking heeft op individuele personen? Hoe gaan we om met informatie die betrekking heeft op de veiligheid van burgers in dit land? Daar zitten altijd belangenafwegingen achter. Het enige wat we kunnen doen als wetgever is in de wet aandacht geven aan de vraag hoe we met die belangenafweging om moeten gaan. Dat is wat wij in deze wet doen. Dat is ook de wijze waarop de Wet openbaarheid van bestuur daar vorm aan heeft gegeven. Alleen maken wij daar nu wel op een aantal punten andere keuzes in, zonder dat wij willen zeggen dat die belangenafweging er niet mag zijn.

Kamerstukken I 2021/22, nr. 1, item 11, p. 32 (Handelingen)

De heer Snels:

Dank voor de vraag. Overigens maakte ik die opmerking over wetenschappers in hun ivoren toren met een glimlach, maar dat is niet te zien in de Handelingen. Maar nu wel. Ik denk dat de analyse vaak inderdaad verkeerd gemaakt wordt, namelijk dat het intern beraad en de persoonlijke beleidsopvattingen zo gedefinieerd zijn in de Wob en nu in de Wet open overheid, aangepast, onder andere door het amendement van het CDA, alsof die definitie bedoeld is om de bestuurders te beschermen. Dat is niet zo. De wijze waarop we dat interne beraad en die persoonlijke beleidsopvatting geformuleerd hebben, is er nou juist om de ambtenaar te beschermen. De ambtenaar moet in vrijheid zijn werk kunnen doen. Dat wil niet zeggen dat die informatie niet openbaar mag worden. De heer Sneller en ik wijzen vaak naar de Comptabiliteitswet en naar Inzicht in Kwaliteit, het overheidsprogramma van de afgelopen jaren om rationeler beleid te kunnen maken. Dan moet je weten wat het doel is van de wet. Wat is de doelmatigheid? Wat is de doeltreffendheid? Zijn er alternatieven overwogen? Dat zien we in wetgeving en beleidsvoorstellen bijna nooit. Je ziet het wel als je de beslisnota’s krijgt. Daar is het kabinet nu mee begonnen. U heeft er nu ook al een aantal ontvangen, in ieder geval één. In de Tweede Kamer heb ik er bij het Belastingplan al verschillende ontvangen, een hele reeks. Dan zie je inderdaad welke afwegingen er gemaakt worden. Welke aspecten spelen een rol bij wetgeving? Welke oplossingen kun je kiezen? Dan krijg je ook de aantekeningen van de bewindspersoon erbij, in de zin van “dit moet verder uitgezocht worden”, “hier ben ik het niet mee eens”, “hier zou ik graag een gesprek over willen”, “kunnen jullie dit nog eens uitleggen?” of “kan dit nog eens onderzocht worden?”. Het inzichtelijk maken van dat proces is niet alleen van belang voor een transparante overheid, een overheid die laat zien hoe zij beleid maakt, en voor macht en tegenmacht, maar het is ook van belang om tot rationeel beleid te komen, tot beter beleid, en daar verantwoording over af te leggen.

De heer Koole (PvdA):

Ik ben blij met dit antwoord. Ik begrijp dat ook. Mijn vraag was of er naast de invoering van de wet, die inderdaad eerder de bescherming van ambtenaren beoogt dan dat de ambtenaar de bewindspersoon moet beschermen, er ook niet een traject nodig is op alle niveaus in de bureaucratie, met de ambtenaren. Is dat niet nodig om te laten zien dat het juist beschermend werkt als dingen goed gaan, als ze gaan zoals ze moeten gaan, zoals de wet het bedoelt? Daar waar dat niet gebeurt en waar ze wel vooral de bewindspersoon uit de wind willen houden, is juist een cultuurverandering nodig. Als deze wet wordt aangenomen, zijn de indieners dan bereid, zo vraag ik gelijk ook maar aan de minister, om naast de wet ook een andere inzet te plegen en dat soort gesprekken op gang te brengen binnen de ambtenarij? Maar misschien zijn ze allang op gang gebracht. Dan hoor ik dat graag.

De heer Snels:

Mijn waarneming is dat ze op gang gebracht zijn. Dat heeft natuurlijk iets te maken met de parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag. Daar was ik als woordvoerder bij betrokken, dus dat dossier ken ik zeer goed. Daar heeft het kabinet niet alleen de zwaarste conclusie uit getrokken, namelijk opstappen. Het heeft ook tot een inhoudelijk debat en allerlei kabinetsvoorstellen geleid om ervoor te zorgen dat die wetgeving rondom toeslagen en de rechtsbescherming van burgers beter wordt en dat de overheid beter gaat nadenken over hoe zij met informatie omgaat.

Dat heeft twee aspecten die soms weleens een beetje met elkaar strijden. Een, die informatiehuishouding moet op orde komen. Daar gaat de heer Sneller zo nog wat meer over vertellen. Die is echt niet op orde. Die is écht niet goed op orde; dat zien we bij de Belastingdienst. Die moet op orde komen. Daar trekt het kabinet trekt nu heel veel geld voor uit en daar ben ik zeer blij mee. Dat is het ene element.

Het tweede element is het volgende. Ik maakte net even een opmerking over wetenschappers. Nu ga ik een opmerking maken over bestuurders. Het is bestuurders niet vreemd om af en toe de neiging te hebben om de vraag te stellen of het noodzakelijk is om bepaalde informatie te delen, in de zin van: hier kom ik misschien mee in de problemen, want dit is informatie die kritiek geeft op mijn beleid. Dat mechanisme werkt zo. Dat is menselijk bij bestuurders. Ook bestuurders zijn mensen en hoeven niet altijd per se tegen kritiek te kunnen, zeker niet als er kritische vragen over gesteld worden door de buitenwereld, journalisten, wetenschappers of burgers. Dus moet je ambtenaren en mensen die betrokken zijn bij de bestuurders, inderdaad de gelegenheid geven — en daar is het kabinet mee bezig — om nog steeds in alle openheid te blijven adviseren op basis van feiten, kennis en ervaring, maar niet per se om de bestuurder uit de wind te houden.

De heer Schalk (SGP):

De heer Snels gaf een mooie schets van hoe dat gaat als hij belastingdocumenten ziet. Dat snap ik. Ik denk dat een Kamerlid dat in die documenten duikt, ervan uitgaat dat er ambtenaren zijn die met allerlei voorstellen komen, dat de minister daarop reageert enzovoort. Maar we weten allemaal hoe kort de lontjes in de gemeentes zijn. Daar geven ambtenaren adviezen aan wethouders of de burgemeester die burgers zeer onwelgevallig zijn, waarbij die ambtenaren niet op die manier kijken naar de wijze waarop zo’n proces tot een goed einde gebracht moet worden. Daar heeft die ambtenaar dus wel een gevoel van: zo meteen word ik erop aangekeken. Is dat geen overweging?

De heer Snels:

Dat is niet per se een overweging, maar dat is wel een zorg. Dat is geen zorg die per se direct met dit wetsvoorstel te maken heeft, want wij proberen er alles aan te doen om de veiligheid van de ambtenaar te beschermen. Maar je ziet het natuurlijk wel. Dat is misschien toch de cultuurverandering die wij vragen van bestuurders, parlementariërs en volksvertegenwoordigers, of het nou hier is of in de gemeenteraad. Kijk, de bestuurder is uiteindelijk verantwoordelijk. De bestuurder moet verantwoording afleggen over de keuzes die hij maakt. De bestuurder maakt die keuzes op basis van adviezen van ambtenaren. Die ambtenaren zijn geanonimiseerd. Staatsrechtelijk bestaan ambtenaren voor mij als Kamerlid niet; dat voorbeeld gebruik ik weleens als we weer discussies hebben over ambtenaren die fouten hebben gemaakt, bijvoorbeeld bij de kinderopvangtoeslagen. Ik wil ook niet het debat in de openbaarheid voeren met de ambtenaren. Ik voer het debat met bewindslieden. Bewindslieden zijn er verantwoordelijk voor dat de ambtelijke organisatie goed functioneert.

Dat is de cultuurverandering die wij ook vragen. Dan moeten de bestuurders staan voor de ambtelijke diensten, want die kunnen ook fouten maken en foute adviezen geven. Dat is noodzakelijk voor die gezamenlijke cultuurverandering. Daarover heb ik zorgen, nog los van dit wetsvoorstel.

De heer Schalk (SGP):

Ik weet niet precies hoeveel ambtenaren er op het ministerie van mevrouw Ollongren zijn, maar het is niet zo moeilijk om die anoniem te maken. Maar juist in plaatselijke situaties is het toch gewoon glashelder welke ambtenaar waaraan aan het peuteren is?

De heer Snels:

Ja, maar het is ook glashelder wie de wethouder is. Het is de taak van de wethouder om te staan voor zijn ambtenaren. Het is de taak van de wethouder om ervoor te zorgen dat een ambtenaar zijn werk kan doen. Het is de taak van de wethouder om verantwoording af te leggen over de keuzes die hij maakt. Dit gaat over het recht op informatie en over macht en tegenmacht. Het is van belang dat we een beter beeld krijgen van de wijze waarop beleid tot stand wordt gebracht. Daarvoor kan dit interessant zijn. Soms gaat het om informatie die actief geopenbaard wordt, maar soms gaat het ook om informatie die op te vragen is, zodat de buitenwereld, burgers en journalisten, een beeld krijgt van de wijze waarop beleidskeuzes door bestuurders gemaakt worden. Dat is vanuit democratisch oogpunt van belang.

De heer Van der Linden (Fractie-Nanninga):

Ik wil de verdediger van het voorstel bijvallen en hier een vraag over stellen om het te bevestigen, want ik ben het er helemaal mee eens. Een bestuurscultuur van openheid vraagt ook — dat hoorde ik, maar ik word hierin graag bevestigd — dat bestuurders, ministers, wethouders of burgemeesters, bij moeilijke adviezen zeggen: joh, spreek mij erop aan. Zodra ze merken dat een inwoner of een volksvertegenwoordiger het anders doet, moeten ze daar keihard op acteren en zeggen: zo werkt het hier niet; u kunt mij aanspreken en daar sta ik voor.

De heer Snels:

Precies, en dat geldt dus ook voor de volksvertegenwoordigers, de gemeenteraadsleden. Zij hebben namens de burgers het debat te voeren met de bestuurders, de wethouders of de burgemeester. Dat is de wijze waarop ons bestel werkt en hoe onze democratische rechtsstaat werkt. Maar in die democratische rechtsstaat spelen informatie en beleidsvoorbereiding wel een rol. Ik ben het helemaal eens met de heer Koole dat niet erg is als er een tipje van de sluier opgelicht wordt, zodat duidelijk wordt hoe adviezen tot stand komen en welke elementen, informatie, feiten en omstandigheden daarbij een rol hebben gespeeld. Dat geeft zicht op de besluiten die bestuurders nemen en kan burgers weer helpen bij het nadenken over hoe zij een politieke positie duiden tegenover de bestuurders die zij willen controleren.

De voorzitter:

Mag ik een informatieve vraag stellen, meneer Snels? U bent aanstonds een uur aan het woord in uw termijn en er komen nog twee sprekers. Bent u al enige progressie aan het boeken?

De heer Snels:

Zeker, voorzitter. Door al die interrupties heb ik automatisch al vrij veel vragen beantwoord. Ik denk dat ik zo klaar kan zijn, maar ik merk ook dat er enig enthousiasme zit in de beantwoording van de vragen. Misschien komt dat ook doordat ik graag mensen probeer te overtuigen die nog niet overtuigd zijn.

Voorzitter. We hadden het over die cultuurverandering. Ik wil daar nog het volgende over zeggen. De uitvoerbaarheid en de cultuurverandering werken direct met elkaar samen. Als wij dit vragen aan alle ambtenaren die deze wet moeten gaan uitvoeren, die ervoor moeten gaan zorgen dat de informatie actief openbaar gemaakt wordt of openbaar gemaakt wordt als daarom gevraagd wordt, zijn zij ook de dragers van de cultuurverandering. Dat is waarom we deze wet vanaf 2016 aangepast hebben. Als zij niet geloven in deze wet of normstelling en niet vragen om een verduidelijking van de wet, dan is het lastig om van hen een cultuurverandering te vragen. Dat is ook een beetje het antwoord dat ik de heer Rombouts gaf.

Voorzitter. We spraken natuurlijk al over die beleidsadviezen. Het was de heer Backer die de vraag stelde: moet dat niet uiteindelijk de uiteindelijke versie van het advies zijn? Ook hier zou ik zeggen: was het maar zo makkelijk. Want zo wordt beleid niet automatisch gemaakt, zeker niet bij complexe wetgeving en complexe besluiten. Ik ben niet alleen wetenschapper geweest, maar ik heb ook nog eens een paar jaar op een departement rondgelopen. Dan weet je dat je bij beleidsvoorbereiding, zeker bij wetgeving, talloze adviezen en nota’s krijgt vanuit de ambtelijke dienst. Dat is niet één lineair traject waarbij we op nul beginnen en stapje voor stapje wetgeving opbouwen met alle adviezen, en waarbij we uiteindelijk de uiteindelijke nota van de ambtenaren hebben, die tot een besluit leidt dat tot wetgeving moet leiden. Dat gaat met horten en stoten. Dat gaat van één aspectje van wetgeving aan de ene kant, waarvoor informatie van bepaalde deskundigen vanuit een departement gevraagd moet worden, naar weer een ander aspect, naar nieuwe informatie, nieuwe onderzoeken en nieuwe aspecten, zoals internationaalrechtelijke aspecten, op basis waarvan wetgeving gemaakt wordt.

Dat is ook waarom ik net het voorbeeld noemde van het Belastingplan, dat bij de Miljoenennota naar de Staten-Generaal is gestuurd. Daar heb ik zelf als woordvoerder al een hele reeks aan beslisnota’s gezien, wat ik buitengewoon interessant vond. Je ziet dat er voor een van die wetsvoorstellen al verschillende beslisnota’s zijn, omdat ook dat ene wetsvoorstel verschillende aspecten kent. Dus je hebt uiteindelijk niet één uiteindelijke versie van een beslisnota, die wel of niet gedeeld moet worden. Je kunt dus niet automatisch zeggen dat uiteindelijk alleen de uiteindelijke versie op te vragen is. Wat ik wel heel goed vind — dat is natuurlijk een toezegging van het kabinet naar aanleiding van de kinderopvangtoeslagaffaire — is dat het kabinet zelf deze stappen heeft gezet om in ieder geval de Staten-Generaal er met die beslisnota’s over te informeren op basis van welke adviezen welke besluiten zijn genomen. Ik moet zeggen dat ik dat echt een vooruitgang vind. Het is experimenteren vanuit het departement. Het zal best een hele klus zijn als ambtelijke organisaties om na te denken over hoe je dat nou een beetje netjes doet, want er gaat natuurlijk heel veel informatie rond op departementen. Maar ik vind het een grote stap vooruit. Het zorgt ook voor een cultuurverandering op departementen. Want die ambtenaren maken nu beleid, doen voorstellen, omdat zij daarmee ook informatie aan het parlement geven. Ook denk ik dat het voor betere besluitvorming zorgt.

De heer Backer (D66):

Het is wel ironisch dat de Belastingdienst zo in de schijnwerpers staat. Het is het uitbetalende deel van de Belastingdienst dat zo in de schijnwerpers staat, maar — ik ben ook woordvoerder Financiën, dus ik ken het voortraject van de belastingen — in het incasserende deel is juist eerder dan in allerlei andere wetgeving begonnen met de uitvoeringstoets en het geven van gedetailleerdere informatie over of iets wel of niet uitvoerbaar is; dat is grote winst. Dat creëert ook meteen dilemma’s, want het maakt sommige beleidsopties, die politiek zo aantrekkelijk zijn, niet uitvoerbaar. Dat ter inleiding. Ik denk dat ik goed begrijp wat u zegt over die verschillende versies: het zijn geen versies, maar stappen. Wat ik er wel aan zou willen toevoegen, omdat het ook belangrijk is voor de wetsuitleg, is dat de bewindsman uiteindelijk de afweging bij het maken van beleidskeuzes — vanwaar die belastingen? — goed zou kunnen uitleggen door de niet-gekozen opties goed te benoemen. Ik zeg dat omdat dat niet gebruikelijk is, want men is nou eenmaal binnen het kabinet op één punt uitgekomen. Ik denk dat dat zowel zeer zou helpen in de toetsing — dat geldt trouwens ook voor gemeenteraden en wethouders — als een stukje van de zorg zou kunnen wegnemen over de ambtenaar die in de wind zou komen te staan.

De heer Snels:

Nee, dat is zo. Kijk, volgens mij grijpen hier twee trajecten in elkaar. Dat is aan de ene kant de wijze waarop de overheid, en zeker de rijksoverheid, nu omgaat met de informatie in die beslisnota’s. Aan de andere kant is dat het traject van hoe we ervoor zorgen dat we, wettelijk verplicht vanuit de Comptabiliteitswet, beleidsalternatieven in kaart brengen en ook in kaart brengen hoe doeltreffend en hoe doelmatig die verschillende beleidsalternatieven zijn. Daar hapert het ook nog. Het is nog onvoldoende tot de beleidsmakers op departementen doorgedrongen dat het van belang is voor beleid dat je uiteindelijk ook in kaart brengt dat er verschillende alternatieven zijn. Als die twee dingen samenkomen, dan krijgen we inderdaad uiteindelijk, vast weer utopisch, meer inzicht in de beleidsvoorbereiding, dus welke keuzes er gemaakt zijn en welke alternatieven afgewezen zijn, met welke argumenten, waardoor het beleid beter wordt. Dan kunnen we de belastingbetaler dus meer waar voor zijn geld geven, voor de belastingeuro die hij betaalt voor alle 360 miljard die we uitgeven, en krijgen we ook een betere verantwoording van de keuzes. Het is dus democratischer en ook de kwaliteit van het beleid zou erop vooruit kunnen gaan. Ik denk dat ambtenaren dat zelf ook een sprong vooruit vinden.

Kamerstukken I 2021/22, nr. 1, item 11, p. 33-37 (Handelingen)

De heer Van Hattem (PVV):

Dan komen we bij een belangrijk principe voor de goede werking van deze nieuwe Wet open overheid. Het beginsel is dan eigenlijk: als er sprake is van een bestuurder, dus van een wethouder of een gedeputeerde, die vanuit zijn functie deelneemt aan een overleg, of dat nou bij een privaatrechtelijke organisatie is zoals het IPO of de VNG, of een overlegtafel of een veiligheidsberaad, dan valt omdat hij vanuit deze functie opereert, vanuit die rol alles wat daar aan stukken onder ligt, onder de Wet open overheid en onder de mogelijkheid van actieve openbaarmaking?

De heer Sneller:

Ja, met onderstreping van “in die rol” en tenzij er een uitzonderingsgrond van toepassing is.

De heer Koole (PvdA):

Ik heb een korte vraag aan de heer Sneller. Er wordt het voorbeeld genoemd van een gedeputeerde of wethouder. Ik heb in mijn bijdrage gezegd dat een gedeputeerde of wethouder geen bestuursorgaan is. Toch? Deze wet slaat toch op bestuursorganen? Dus als een wethouder bij zo’n informeel overleg zit, valt het dan onder deze wet? Als dat zo is, hoe zit het dan met de definitie van een bestuursorgaan?

De heer Sneller:

Dank u voor deze vraag. Het gaat erom waar het document berust. Als het berust bij het bestuursorgaan, dan valt het eronder. Het is niet per se het bestuursorgaan dat daar vertegenwoordigd is, maar als het daar berust dan valt het eronder.

De heer Koole (PvdA):

Zo had ik het ook begrepen, maar ik dacht dat de inzet van de heer Van Hattem was dat als een wethouder naar zo’n informeel overleg gaat, zoals een klimaattafel, de stukken die daar aanwezig zijn en die in handen komen van de wethouder, onder de Woo vallen. Maar dat is toch niet zo?

De heer Sneller:

Nee, tenzij ze vervolgens komen te berusten onder het bestuursorgaan waar de wethouder bij hoort. Dat is misschien ook de vraag die u heeft gesteld over de formele besluitvorming, maar dat zijn dan meer de interne adviezen die zouden zijn opgesteld daarvoor. Ik weet niet of u daarop doelt. Maar als u doelt op de gedeputeerde zoals genoemd in lid 3, dan wijs ik ook op wat we er in de schriftelijke beantwoording over hebben gezegd. Dat betreft een amendement dat er in is gekomen, wellicht wat ongelukkig geformuleerd, maar dat ziet ook breder op de besluitvorming van niet alleen het college van Gedeputeerde Staten maar ook individuele gedeputeerden, wethouders en ministers.

De heer Koole (PvdA):

Het blijft wat ongelukkig geformuleerd dat waar de wet ziet op bestuursorganen dan ineens wethouders en gedeputeerden worden opgevoerd terwijl alle andere eigenlijk bestuursorganen zijn. Dat is een beetje ongelukkig, maar goed, het antwoord heb ik wel begrepen. Het valt er kennelijk toch ook onder. Als een wethouder alleen iets in handen krijgt als onderdeel van het bestuursorgaan dan berust het bij het bestuursorgaan en is het daardoor toch onderdeel van de Woo.

De heer Sneller:

In de eerste variant, als het berust bij het bestuursorgaan, valt het onder de Woo, onder dit specifieke artikel. Als het betrokken is bij de door u zelf aangehaalde frase “bij de formele bestuurlijke besluitvorming”, dan valt het onder dat artikel. En dan hoeft het niet eens meer bij het bestuursorgaan te berusten, maar gaat het erom wat de individuele gedeputeerde, wethouder of minister heeft.

De heer Van Hattem (PVV):

Toch even in alle scherpte. Een wethouder, een gedeputeerde of een minister die vanuit zijn rol stukken onder zich heeft, treedt toch altijd op namens dat bestuursorgaan? Hij is geen wethouder op individuele titel. Iemand is namens het bestuursorgaan waar hij deel van uitmaakt bij een overleg of een koepel aanwezig. Iemand zit er dus altijd uit hoofde van de functie van het college. Het is dan toch per definitie zo dat het onder dat bestuursorgaan valt?

De heer Sneller:

Ik heb het gevoel dat ik in een zijstraat word gelokt, dus laat ik hier in tweede termijn op terugkomen. De hoofdregel luidt: als het bij het bestuursorgaan berust, dan valt het onder de Woo.

De heer Talsma (ChristenUnie):

Geen zijstraat wat mij betreft, maar wel even deze vraag omdat ik het langzamerhand niet meer helemaal begrijp. Betekent dat dus ook dat als die fictieve wethouder die naar een bepaalde overlegtafel of weet ik veel wat gaat, besluit de stukken niet mee te nemen, die stukken dan opeens niet onder de werking van de Woo vallen, omdat ze dan niet berusten bij het bestuursorgaan? Begrijp ik het dan goed?

De heer Sneller:

Misschien moet ik even ingaan op de vraag wat “berusten” betekent. Kijk, het is niet: als het niet in het informatiemanagementsysteem staat, dan berust het er niet. Het is wel degelijk zo dat als het slecht gearchiveerd in de kelder ligt, het er wel degelijk kan berusten. Er zit zelfs in artikel 4.2 ook een bepaalde zoekplicht om vervolgens naslag te doen bij andere. Het is dus niet zo strikt als u het nu definieert.

Kamerstukken I 2021/22, nr. 1, item 11, p. 38-39 (Handelingen)

[Minister Ollongren:]

De Tweede Kamer heeft ook een amendement aangebracht, het amendement van het lid Van der Molen over persoonlijke beleidsopvattingen. Ook dat helpt. Het uitgangspunt van dat amendement is dat inhoudelijke overwegingen die ten grondslag liggen aan formele besluitvorming transparant moeten zijn. Dat geldt voor de in de Woo genoemde bestuursorganen die politieke verantwoording afleggen aan democratisch verkozen organen over beleid en wetgeving. Die persoonlijke beleidsopvattingen zullen dus voortaan in geanonimiseerde vorm — dat is een belangrijk punt — verstrekt worden. Ook daarmee zijn we in aanloop naar de Woo al actief begonnen.

Dan een aantal specifieke vragen over actieve openbaarmaking. De heer Backer informeerde naar het interne beraad tussen ambtenaren in de aanloop naar besluitvorming. Het klopt inderdaad: dat wordt hiermee niet openbaar gemaakt. Dat is niet nodig. Dat is de fase die, ik geloof, de heer Snels net beleidsintimiteit noemde.

Dat deed me een beetje denken aan het woord “huidhonger”. Ik weet niet waarom. In die fase — zo staat het ook heel nadrukkelijk in de memorie van toelichting — moeten ambtenaren echt frank en vrij hun opvatting kunnen geven over beleidskwesties en beleidskeuzes, bijvoorbeeld als ze onderling conceptversies van beleidsnota’s met elkaar delen. Die worden op dat moment ook niet openbaar gemaakt. Dat is niet nodig en dat zou ook niet bevorderlijk zijn, want het is niet rijp, niet af. Als het klaar is, is het wel belangrijk dat je daarna kunt terugkijken welke beleidsalternatieven hebben voorgelegen en welke opties en overwegingen men met elkaar heeft gedeeld en hoe dat dat definitieve besluit tot stand is gekomen. Dat is natuurlijk wel relevant.

Mijn korte antwoord op de vraag van de heer Backer is dus ja. Transparantie is inderdaad ook een cultuurverandering. Die cultuurverandering was langzaam gaande maar is in een stroomversnelling gekomen door het rapport van de parlementaire onderzoekscommissie. Er waren toen al dingen in gang gezet. We hadden bijvoorbeeld al die beroemde oekaze-Kok — ik zeg het wat oneerbiedig — bij het grofvuil gezet. We waren al op zoek naar hoe we meer ontspannen met elkaar kunnen omgaan, ook met informatieverzoeken over en weer, ook uit de Kamer.

Iemand haalde het interview aan met drie topambtenaren. Dat geeft denk ik ook goed inzicht in hoe er ambtelijk al langer mee gewerkt wordt en dat ze zich ook realiseren dat het ook tijd kost. Ik heb de beslisnota’s sinds 1 juli al genoemd. Ik wil hier ook benadrukken dat het werk van ambtenaren alleen maar goed en professioneel is als die ambtenaren zich ook veilig weten in hun functie. Ook daarom is het nodig dat we er ontspannen, maar ook zorgvuldig mee omgaan, maar daar hebben we in ons land ook iets heel goeds voor met elkaar afgesproken en dat heet ministeriële verantwoordelijkheid. Het is van belang om dat te respecteren met elkaar. De ambtenaar kan zich inderdaad niet verdedigen, dat hoort de minister te doen. Het parlement hoort dus ook de minister daarop aan te spreken en nooit de ambtenaar, want dat kan niet. We doen nu bijvoorbeeld ook meer technische briefings. Ik weet niet of dat in deze Kamer al meer gebeurt, maar ik dacht van wel; in de Tweede Kamer zie ik het in ieder geval wel meer gebeuren. Dat is ontzettend goed en ook heel behulpzaam. Ik denk dat het ook voor Kamerleden nuttig is omdat ze op een makkelijkere manier veel complexe informatie tot zich kunnen nemen, maar dan moet het natuurlijk wel beperkt blijven tot het bevragen van de ambtenaren op de feiten, de techniek, de inhoud en de complexiteit. Zodra het politiek wordt, hoort het weer naar de bewindspersoon te gaan. Dan moeten ambtenaren kunnen zeggen: sorry, maar deze vraag kan ik niet beantwoorden, die wordt op een andere tafel, op een ander moment beantwoord. Als we dat doen, dan denk ik dat dit een prima manier van werken is, ook voor de Haagse ambtenaren en overigens ook de ambtenarij elders.

De heer Koole vroeg ook nog naar het actief verstrekken van nota’s aan de Kamer op grond van artikel 68. Ik zei al: die beslisnota’s doen we. Er zijn er tot nu toe 100 gepubliceerd. In ieder geval zijn de Griffies van beide Kamers tevreden over de wijze van aanleveren, maar ik hoor ook dat Kamerleden er inmiddels gebruik van maken.

Kamerstukken I 2021/22, nr. 1, item 11, p. 48-49 (Handelingen)

[Minister Ollongren:]

Over de persoonlijke beleidsopvatting, het amendement daartoe en de waterschappen werden ook vragen gesteld. Er werd zelfs aan getwijfeld of ik wel meende wat ik had opgeschreven in mijn beantwoording. Laat ik dan vooropstellen, zeg ik tegen de heer Koole en anderen die daar opmerkingen over maakten, dat waterschappen natuurlijk ongelofelijk belangrijk werk doen. Over het werk dat daar gebeurt, wordt ook verantwoording afgelegd. Dat is ook belangrijk. Het heeft niets te maken met het werk en het heeft ook niets te maken met de wijze waarop de waterschappen worden gekozen en verantwoording afleggen. Als dat de afdronk is van mijn schriftelijke antwoord, dan wil ik dat misverstand graag wegnemen. De waterschappen vallen ook gewoon onder de Woo, geen misverstand daarover. Maar ze vallen niet onder dat specifieke onderdeel dat er via het amendement in is gekomen. Ik denk dat het in het grote geheel echt een klein accentverschil is. Ik heb niet de neiging om dat nu meteen te gaan repareren door een wetswijziging. Op een gegeven moment wordt de wet geëvalueerd en dat leidt vermoedelijk nog tot verbeteringen en aanpassingen. Dat zou misschien een goed moment zijn om dit onderdeel te corrigeren.

De heer Koole (PvdA):

Ik dank de minister dat zij over het belangrijke onderwerp van de waterschappen ook spreekt. Ik begrijp dat de minister zegt niet geneigd te zijn dit gelijk na aanname van de wet te repareren. Maar kan de minister misschien toezeggen dat, als de wet om andere redenen toch wordt aangepast, dit element ook zal worden meegenomen?

Minister Ollongren:

Laten we dat afspreken. Ik suggereerde al dat te doen bij de evaluatie, maar er zou wellicht al een eerder moment kunnen zijn. Ik wil graag zeggen wat de heer Koole suggereert, namelijk dat we dit doen zodra zich daartoe een gelegenheid voordoet. Dat lijkt mij verstandig.

Kamerstukken I 2021/22, nr. 1, item 11, p. 52 (Handelingen)

[De heer Sneller:]

Dan had de heer Van Hattem ook nog een vraag gesteld over de wethouder aan de klimaattafel. Ik blijf toch bij mijn beantwoording in eerste termijn, namelijk dat als er informatie bij de gemeente berust, die informatie onder de Woo valt, tenzij een van de uitzonderingsgronden van toepassing is. En er is niet altijd een plicht om dat soort vergaderstukken mee te nemen. Het hangt ook af van de aard van die vergaderstukken. Dat zeg ik ook richting de heer Koole. De wethouder die naar informeel overleg gaat, is, voor de duidelijkheid, niet waar het amendement-Van der Molen op ziet. Het betreft dus niet lid 3. Maar dan hangt het ervan af of er in dat informeel overleg stukken worden meegenomen die teruggaan naar het bestuursorgaan. Dan valt het eronder. Maar als de wethouder bijvoorbeeld informeel overleg heeft in de partijsfeer, valt het er niet onder. Maar dat zeg ik er misschien ten overvloede bij. Als iemand lid is van het landelijk bestuur van een politieke partij en er in dat bestuur stukken worden uitgereikt, heeft die wethouder ze wel, maar is hij daar niet als wethouder.

De voorzitter:

De heer Van Hattem, een korte vraag.

De heer Van Hattem (PVV):

Er wordt gezegd dat het gaat om de aard van de stukken. Kunnen de verdedigers dan misschien aangeven waar die aard door bepaald wordt?

Ten tweede de wethouder die naar een informeel overleg gaat. We kunnen het dus vernauwen tot de uitoefening van de publieke taak, dus een informeel overleg in het kader van de publieke taak.

De heer Sneller:

Exact. En op het eerste punt: dat is meer om niet de suggestie te wekken dat als er een excursie of een werkbezoek wordt georganiseerd en er een document is dat daarover gaat, de plicht bestaat om dat vervolgens ook mee te nemen van het informeel overleg naar het bestuursorgaan.

De heer Koole (PvdA):

Toch nog even over dat informele bestuurlijke overleg. Als een wethouder daar stukken krijgt en die meeneemt naar het college, vallen ze dus onder de Woo? Mijn tweede vraag was: als hij die stukken wel heeft ingezien maar ze niet meeneemt, zijn ze dan opvraagbaar?

De heer Sneller:

We hadden het in de eerste termijn ook over de reikwijdte van het begrip “berusten”. Als hij of zij deze stukken heeft ingezien maar niet heeft meegenomen, berusten ze in principe niet bij het bestuursorgaan.

De heer Koole (PvdA):

Dus als in dat informele bestuurlijk overleg hele gevoelige materie aan de orde is en als je de stukken geheim wil houden, dan is het verstandig om ze niet mee naar huis te nemen.

De heer Sneller:

Ik kan geen antwoord geven op de vraag of dat verstandig is of niet. Het lijkt mij vanuit de openbaarheid dat dat afhankelijk is van wat er besproken wordt. Het is niet: omdat het gevoelig is, moet u het niet meenemen. Dat lijkt mij geen verstandige manier van handelen.

De heer Koole (PvdA):

Nee, ik zei: als je het geheim wilt houden, waar ik niet voor ben, als dat je doel zou zijn, dan ligt het voor de hand om de stukken juist niet mee te nemen.

De heer Sneller:

Laten we niemand op ideeën brengen.

Kamerstukken I 2021/22, nr. 1, item 11, p. 65-66 (Handelingen)

[De heer Sneller:]

Dan de onevenredige schade uit artikel 5.2, lid 3. In de schriftelijke voorbereiding zijn een aantal voorbeelden gegeven over onderhandelingen met lokale partners en over het geval dat het toch herleidbaar is tot de ambtenaar in kwestie en het door omstandigheden een afbreukrisico kan vormen voor die ambtenaar, omdat het er maar heel weinig zijn of omdat uit de functie duidelijk is wie het zou zijn.

Kamerstukken I 2021/22, nr. 1, item 11, p. 66 (Handelingen)

[Minister Ollongren:]

De heer Koole had nog een opmerking over de persoonlijke beleidsopvattingen en over de fasering die ik aanbracht in mijn antwoord. Mijn antwoord zag er eigenlijk op dat in de fase waarin het besluit nog moet worden genomen, de ruimte er moet zijn om gedachten en concepten uit te wisselen. Dat kan in de vorm van beleidsalternatieven zijn maar het kan ook veel vluchtiger zijn, in de vorm van: je denkt ergens over na en je deelt die gedachte met een collega om vervolgens misschien uit te komen op iets heel anders. Dus in die fase moet je dat natuurlijk niet doen. Als het besluit eenmaal is gevallen, is het anders. Dan is het goed om te kunnen reconstrueren op grond van welke adviezen, welke informatie en welke beleidsalternatieven een besluit is genomen. Dus dat was de fasering die ik aanbracht.

Het tweede element van de vraag van de heer Koole ging over de anonimiteit. Als persoonlijke beleidsopvattingen openbaar worden gemaakt, gebeurt dat in anonieme vorm. We hebben afgesproken om namen niet vrij te geven. Wat een persoonlijke beleidsopvatting is, dat varieert heel erg, maar omdat die in de anonimiteit openbaar wordt en achteraf, bestaat er helemaal geen bezwaar tegen om zichtbaar te maken hoe die beleidsbesluitvorming tot stand is gekomen. Zo heb ik dat bedoeld.

De heer Koole (PvdA):

Toch nog even de vraag aan de minister: wat houden dan in de tweede fase die geanonimiseerde persoonlijke beleidsopvattingen in, anders dan dat er verschillende alternatieven worden aangereikt en bekend worden? Die zullen wel aangereikt zijn door een ambtenaar die we niet kennen. Het is niet meer dan dat, lijkt me.

Minister Ollongren:

Dat kan het heel goed zijn. Nogmaals, dat is ook van geval tot geval verschillend. Het hangt van het onderwerp af. Hoeveel kennis is er aanwezig op zo’n departement? Als er al heel veel kennis is, zal het heel gestructureerd en overzichtelijk zijn, denk ik. Op het moment dat het misschien wat algemener is geformuleerd, kun je je voorstellen dat het wat minder specifiek is en dat er veel kennis en informatie moet worden ingewonnen voordat dat gestructureerd leidt tot een opvatting en beleidsalternatieven en misschien uiteindelijk een eindadvies. Het is niet makkelijk, maar moeilijk om dat precies te duiden.

Mij ging het vooral om de fase. Het kan niet zo zijn dat je gedurende die gedachtevorming, die beleidsintimiteit die genoemd is, op dat moment door het voortijdig openbaar maken daarvan het proces van professionele advisering verstoort. Maar als die eenmaal heeft plaatsgehad en er ook besluitvorming heeft plaatsgehad, is er niks op tegen om dat wel openbaar te maken. Dan horen die persoonlijke beleidsopvattingen daarbij. Ik snap de heer Koole wel, want ik heb ook een beetje moeite met het begrip “persoonlijke beleidsopvatting”. Wat iemand helemaal persoonlijk ergens van vindt, is niet zo vreselijk relevant, maar dat is ook niet waar ambtenaren mee bezig zijn. Zij zijn niet bezig met hun persoonlijke mening. Er wordt weleens gezegd: zet twee economen in een kamer en je hebt drie meningen. In die zin natuurlijk weer wel.

De heer Koole (PvdA):

Dan ben ik met de minister zeer nieuwsgierig wat uiteindelijk die persoonlijke beleidsopvattingen geanonimiseerd in die tweede fase zijn. Ik zie ze nog niet, anders dan gewoon de verschillende alternatieven.

Minister Ollongren:

We zullen het zien, want we gaan het allemaal krijgen, meneer Koole.

Kamerstukken I 2021/22, nr. 1, item 11, p. 68 (Handelingen)

Artikel 5.2 Persoonlijke beleidsopvattingen

Menu