Artikel 5.1 Uitzonderingen

1.Het openbaar maken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit:

a. de eenheid van de Kroon in gevaar zou kunnen brengen;

b. de veiligheid van de Staat zou kunnen schaden;

c. bedrijfs- en fabricagegegevens betreft die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld;

d. persoonsgegevens betreft als bedoeld in paragraaf 3.1 onderscheidenlijk paragraaf 3.2 van de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming, tenzij de betrokkene uitdrukkelijk toestemming heeft gegeven voor de openbaarmaking van deze persoonsgegevens of deze persoonsgegevens kennelijk door de betrokkene openbaar zijn gemaakt;

e. nummers betreft die dienen ter identificatie van personen die bij wet of algemene maatregel van bestuur zijn voorgeschreven als bedoeld in artikel 46 van de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming, tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de levenssfeer maakt.

2. Het openbaar maken van informatie blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:

a. de betrekkingen van Nederland met andere landen en staten en met internationale organisaties;

b. de economische of financiële belangen van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen, in geval van milieu-informatie slechts voor zover de informatie betrekking heeft op handelingen met een vertrouwelijk karakter;

c. de opsporing en vervolging van strafbare feiten;

d. de inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen;

e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;

f. de bescherming van andere dan in het eerste lid, onderdeel c, genoemde concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens;

g. de bescherming van het milieu waarop deze informatie betrekking heeft;

h. de beveiliging van personen en bedrijven en het voorkomen van sabotage;

i. het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen.

3. Indien een verzoek tot openbaarmaking op een van de in het tweede lid genoemde gronden wordt afgewezen, bevat het besluit hiervoor een uitdrukkelijke motivering.

4. Openbaarmaking kan tijdelijk achterwege blijven, indien het belang van de geadresseerde van de informatie om als eerste kennis te nemen van de informatie dit kennelijk vereist. Het bestuursorgaan doet mededeling aan de verzoeker van de termijn waarbinnen de openbaarmaking alsnog zal geschieden.

5. In uitzonderlijke gevallen kan openbaarmaking van andere informatie dan milieu-informatie voorts achterwege blijven indien openbaarmaking onevenredige benadeling toebrengt aan een ander belang dan genoemd in het eerste of tweede lid en het algemeen belang van openbaarheid niet tegen deze benadeling opweegt. Het bestuursorgaan baseert een beslissing tot achterwege laten van de openbaarmaking van enige informatie op deze grond ten aanzien van dezelfde informatie niet tevens op een van de in het eerste of tweede lid genoemde gronden.

6. Het openbaar maken van informatie blijft in afwijking van het eerste lid, onderdeel c, in geval van milieu-informatie eveneens achterwege voor zover daardoor het in het eerste lid, onderdeel c, genoemde belang ernstig geschaad wordt en het algemeen belang van openbaarheid van informatie niet opweegt tegen deze schade.

7. Het eerste en tweede lid zijn niet van toepassing op milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu.

Parlementaire behandeling

• Oorspronkelijk wetsvoorstel Woo (33 328, nr. 2)
• Memorie van toelichting Woo (33 328, nr. 3)
• Wetsvoorstel Woo n.a.v. advies RvS (33 328, nr. 8)
• Memorie van toelichting Woo n.a.v. advies RvS (33 328, nr. 9)
• Wetsvoorstel novelle Woo (35 112, nr. 2)
• Memorie van toelichting novelle Woo (35 112, nr. 3)
• Wetsvoorstel novelle Woo n.a.v. advies RvS (35 112, nr. 8)
• Memorie van Toelichting novelle Woo n.a.v. advies RvS (35 112, nr. 9)

Wetsvoorstel Woo n.a.v. advies RvS (33 328, nr. 8)

Artikel 5.1 Uitzonderingen

1.Het openbaar maken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit:

a.de eenheid van de Kroon in gevaar zou kunnen brengen;

b.de veiligheid van de Staat zou kunnen schaden;

1. persoonsgegevens betreft als bedoeld in paragraaf 2 van hoofdstuk 2 van de Wet bescherming persoonsgegevens, tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de persoonlijke levenssfeer maakt.

2.Het openbaar maken van informatie blijft eveneens achterwege voor zover daardoor een of meer van de volgende belangen ernstig geschaad wordt en zulks niet opweegt tegen het algemeen belang van openbaarheid van informatie:

a.de betrekkingen van Nederland met andere landen en staten en met internationale organisaties;

b.de economische of financiële belangen van de Staat of de andere publiekrechtelijke lichamen;

c.de opsporing en vervolging van strafbare feiten;

d.de inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen;

e.de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, tenzij de betrokken persoon instemt met openbaarmaking;

f. bedrijfs- en fabricagegegevens die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld;

g. de bescherming van het milieu waarop deze informatie betrekking heeft;

h. de beveiliging van personen en bedrijven en het voorkomen van sabotage.

3.Openbaarmaking kan tijdelijk achterwege blijven, indien het belang van de geadresseerde van de informatie om als eerste kennis te nemen van de informatie dit kennelijk vereist. Het bestuursorgaan doet mededeling aan de verzoeker van de termijn waarbinnen de openbaarmaking alsnog zal geschieden.

4.In uitzonderlijke gevallen kan openbaarmaking van andere informatie dan milieu-informatie voorts achterwege blijven indien openbaarmaking onevenredige benadeling toebrengt aan een ander belang dan genoemd in het eerste of tweede lid en het algemeen belang van openbaarheid niet tegen deze benadeling opweegt. Het bestuursorgaan baseert een beslissing tot achterwege laten van de openbaarmaking van enige informatie op deze grond ten aanzien van dezelfde informatie niet tevens op een van de in het eerste of tweede lid genoemde gronden.

Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 8, p. 8-9 (VvW n.a.v. advies RvS)

Memorie van toelichting Woo n.a.v. advies RvS (33 328, nr. 9) – algemene toelichting

4.6 Uitzonderingsgronden

Dit voorstel gaat uit van het belang van openbaarheid en transparantie van overheden en de semipublieke sector voor de democratische samenleving. Hier tegenover staan belangen die in de weg staan aan openbaarmaking van informatie. Deze belangen zijn neergelegd in de uitzonderingsgronden en zijn limitatief opgesomd. Openbaarmaking van informatie kan alleen achterwege blijven indien één van de genoemde belangen ernstig geschaad wordt, welke daardoor een zwaarder gewicht krijgt dan het belang van openbaarheid. Delen van een document die geen betrekking hebben op het te beschermen belang, worden vanzelfsprekend wel openbaar gemaakt. Een weigering om informatie te verstrekken moet goed gemotiveerd worden. Een enkele verwijzing naar de toepasselijkheid van een uitzonderingsgrond is onvoldoende.

Met de voorgestelde wijzigingen wordt voorkomen dat een aantal uitzonderingsgronden voor andere gevallen gebruikt wordt dan waarvoor ze bedoeld waren. Met name de uitzondering over persoonlijke beleidsopvattingen wordt zo geredigeerd dat feitelijke informatie niet op deze grond kan worden geweigerd. Voorts wordt het gebruik van de uitzonderingsgrond wegens onevenredige benadeling beperkt tot die gevallen waarin de andere uitzonderingsgronden niet voorzien (omdat de grond niet subsidiair aan een andere grond mag worden gebruikt) en wordt beperkt tot uitzonderlijke gevallen.

Hierna wordt eerst de toepassing van de uitzonderingsgronden behandeld, voordat de individuele uitzonderingsgronden aan bod komen. Er is voor gekozen om geen gedetailleerde lijst van gevallen uiteen te zetten waarbij openbaarmaking achterwege zou kunnen blijven. Voorbeelden uit het buitenland hebben laten zien dat dergelijke pogingen gedoemd zijn te mislukken. Net als in de huidige Wob is dus gekozen voor een beperkte lijst van te beschermen belangen, waarbij de jurisprudentie deze bescherming in de praktijk vormgeeft. Deze toelichting behandelt dan ook niet steeds de huidige trends in de jurisprudentie, maar richt zich op de te beschermen belangen. Wel zal sporadisch aandacht worden besteed aan de vraag in hoeverre wordt gepoogd af te wijken van de huidige uitleg van een uitzonderingsgrond.

4.6.1 De toepassing van uitzonderingsgronden

Bij de toepassing van een uitzonderingsgrond zal eerst moeten worden vastgesteld of de uitzonderingsgrond aan de orde is. Bij absolute uitzonderingsgronden blijft het daarbij. Bij de toepassing van een relatieve uitzonderingsgrond zal daarnaast telkens de afweging moeten worden gemaakt tussen het belang dat door de uitzonderingsgrond beschermd wordt en het algemeen belang van openbaarmaking van informatie. Uit de aanhef van artikel 5.1, tweede lid, blijkt dat openbaarmaking alleen achterwege blijft wanneer ernstig nadeel wordt toegebracht aan een van de daarna te noemen belangen en dat nadeel het algemeen belang van openbaarheid, zoals neergelegd in artikel 2.5, overstijgt. Gevolg hiervan is dat, zelfs wanneer de formulering van de uitzonderingsgrond gelijk is aan de huidige Wob, toch een andere toetsing dient plaats te vinden. Deze zwaardere toetsing komt vooral tot uitdrukking in een zwaardere motivering. Bestuursorganen kunnen niet langer volstaan met de constatering dat van een uitzonderingsgrond sprake is, maar zullen moeten motiveren dat sprake is van ernstige schade als gevolg van openbaarmaking. Zonder een dergelijks toets zou sprake zijn van een absolute uitzonderingsgrond. Voor bestuursorganen die al uitgebreid motiveren, verandert er niet zo veel.

Voor de redactie van die uitzonderingen is aansluiting gezocht bij artikel 10, tweede en zevende lid, van de huidige Wob. In de aan de Raad van State voor advies voorgelegde versie van dit voorstel was bij een aantal gronden voor een nieuwe redactie gekozen. Deze op onderdelen ruimere redactie was ingegeven wegens het schrappen van artikel 10, tweede lid, onderdeel g, van de huidige Wob. In deze versie is echter in artikel 5.1, vierde lid, alsnog een alternatief voor deze grond opgenomen, waarmee de ratio voor een andere redactie van die gronden komt te vervallen en het een aantrekkelijker uitgangspunt lijkt om, voor de vraag of een uitzonderingsgrond aan de orde is, de jurisprudentie van de bestaande formuleringen te behouden.

De toepassing van een uitzonderingsgrond dient goed gemotiveerd te zijn voor de informatie waarop de uitzonderingsgrond betrekking heeft. Met de woorden «voor zover» wordt in artikel 5.1, eerste en tweede lid, tot uitdrukking gebracht dat informatie in een document waarop geen uitzonderingsgrond van toepassing is, wel openbaar dient te worden gemaakt.

Een individueel belang bij openbaarheid speelt geen rol in de afweging die aan openbaarmaking vooraf gaat. Dit houdt mede verband met artikel 4.1, derde lid, dat bepaalt dat verzoekers geen belang hoeven te stellen bij hun verzoek. In de afweging draait het dus alleen om het algemeen belang van openbaarheid. Een inbreuk op dit systeem is de individuele, vertrouwelijke verstrekking van informatie wanneer de gegevens betrekking hebben op de verzoeker (artikel 5.5) of als klemmende redenen een dergelijke verstrekking rechtvaardigen, zoals bepaald in artikel 5.6. Deze laatste situatie doet zich voor wanneer blijkt dat het achterwege blijven van openbaarmaking van informatie voor een bepaald individu onevenredig nadelig blijkt te zijn.73 Dat sprake is van een dergelijke situatie mag niet snel worden aangenomen nu dit in de praktijk zou kunnen leiden tot een uitholling van het systeem van de uitzonderingsgronden.

Aangezien de informatie die op deze grond verstrekt kan worden (deels) niet openbaar is vanwege de toepassing van een uitzonderingsgrond, kan het orgaan aan de verstrekking voorwaarden verbinden. Daarbij kan zeker gedacht worden aan de voorwaarde dat de verzoeker de verstrekte informatie niet of slechts beperkt verder mag verspreiden.

In de afweging tussen de betrokken belangen bij relatieve uitzonderingsgronden treedt na verloop van tijd een verschuiving op ten faveure van het belang van openbaarheid en transparantie. Dit wordt tot uitdrukking gebracht door het bepaalde in artikel 5.3. Bestuursorganen kunnen desalniettemin besluiten om na vijf jaar een uitzonderingsgrond te blijven toepassen. Afhankelijk van de uitzonderingsgrond kunnen hiervoor goede redenen aanwezig zijn. Bij informatie die aanvankelijk niet werd geopenbaard om ernstige economische schade te voorkomen, zal al snel de afweging omslaan doordat de (economische) relevantie en daarmee de potentiële schade van deze informatie afneemt. Wanneer informatie niet wordt geopenbaard ter bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen, zal slechts in een enkel geval na vijf jaar niet kunnen worden overgaan tot openbaarmaking. Het beschermen van de persoonlijke levenssfeer daarentegen zou ook na vijf jaar goede redenen kunnen geven om openbaarmaking achterwege te laten. De bepaling dat na vijf jaar de toepassing van uitzonderingsgronden komt te vervallen, tenzij een orgaan daaromtrent een ander besluit neemt, betekent geenszins dat niet eerder het belang om informatie niet te openbaren kan komen te vervallen. Wanneer bij een verzoek om informatie een uitzonderingsgrond wordt toegepast die naar verwachting al na korte tijd niet meer van toepassing zal zijn, ligt het in de lijn der verwachting van goed bestuur dat bestuursorganen de verzoeker hiervan op de hoogte houden.

Bij het opstellen van de limitatieve lijst van uitzonderingsgronden is gepoogd zoveel mogelijk aan te sluiten bij de huidige Wob. Het onderscheid tussen absolute en relatieve uitzonderingsgronden blijft gehandhaafd. Een veelgebruikte uitzonderingsgrond in de huidige openbaarheidspraktijk, namelijk het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling als bedoeld in het huidige artikel 10, tweede lid, onderdeel g, van de Wob, is echter grondig herzien en apart opgenomen in het voorgestelde artikel 5.1, vierde lid. In de praktijk wordt deze uitzonderingsgrond vaak gebruikt of misbruikt als restgrond. Veel beroepsprocedures richten zich in ieder geval tot de toepassing van deze grond.74 Ook uit een onderzoek onder onderzoeksjournalisten bleek veel onvrede over het ruime gebruik van deze grond.75 Door deze herziening kan deze grond niet meer onbeperkt als restgrond worden gebruikt. Ten eerste kan de grond niet meer subsidiair aan een andere grond uit artikel 5.1, eerste of tweede lid, worden gebruikt. Voorts moet het gaan om uitzonderlijke gevallen en moet het gaan om onevenredige benadeling van een niet in artikel 5.1, eerste of tweede genoemd belang.

4.6.2 De uitzonderingsgronden

Absolute uitzonderingsgronden

1. De eenheid van de Kroon

In de huidige staatsrechtelijke verhoudingen zijn de Ministers verantwoordelijk voor de Koning. De grondwettelijk vastgelegde onschendbaarheid van de Koning en ministeriële verantwoordelijkheid brengen met zich mee dat correspondentie tussen de Koning en de Ministers niet openbaar dient te worden. Waar zij onderling de ruimte moeten krijgen om van mening te kunnen verschillen, draagt de Minister naar buiten toe de volle verantwoordelijkheid voor de Koning.

Ook voor informatie van de Raad van State, waar de Koning voorzitter van is, is in sommige gevallen een beroep op deze uitzonderingsgrond mogelijk.

1. De veiligheid van de Staat

Onder de huidige Wob blijft het verstrekken van informatie achterwege voor zover dit «de veiligheid van de Staat zou kunnen schaden» (artikel 10, eerste lid). De veiligheid van de staat is daarmee een van de vier absolute uitzonderingsgronden van de huidige Wob. De wetsgeschiedenis zwijgt over wat onder veiligheid van de staat verstaan dient te worden. Duidelijk is dat het hierbij in ieder geval gaat om de bescherming van de democratische rechtsorde, zowel voor wat betreft de instituties als de daarbij betrokken personen, gebouwen en goederen.76 Bij informatie die de veiligheid van de staat zou kunnen schaden gaat het dan voornamelijk om informatie waarvan de geheimhouding van vitaal belang is voor de instandhouding en het ononderbroken functioneren van onderdelen van de democratische rechtsorde die essentieel zijn voor het maatschappelijk leven. Hieronder vallen bijvoorbeeld de instanties die verantwoordelijk zijn voor de bescherming van de staat, zoals de krijgsmacht, maar essentiële onderdelen van de infrastructuur.

Een groot deel van de informatie die onder deze uitzonderingsgrond valt, zal bij organen berusten die vallen onder de Wet inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002, die een eigen openbaarmakingsregeling bevat en als bijzonder voorrangsregime is opgenomen in de bijlage bij artikel 8.8 van dit voorstel. Desalniettemin handhaaft dit voorstel de veiligheid van de staat als uitzonderingsgrond, nu niet is uitgesloten dat ook openbaarmaking van informatie die niet onder het bijzondere regime valt ernstige schade kan toebrengen aan de veiligheid van de staat.

Deze uitzonderingsgrond is in overeenstemming met de Johannesburg Principles on National Security, Freedom of Expression and Access to Information. Deze verklaring van een groep van experts in het internationale recht, nationale veiligheid en mensenrechten bevat een aantal uitgangspunten over de verhouding tussen openbaarheid van informatie en nationale veiligheid. Voor zover hier van belang stelt deze verklaring dat een beperking van het recht op vrijheid van informatie «must have the genuine purpose and demonstrable effect of protecting a legitimate national security interest».

Het komt veelvuldig voor dat informatie betreffende de veiligheid van de staat door overheidsdiensten als staatsgeheim of anderszins bijzonder wordt gerubriceerd, omdat kennisneming ervan door niet-gerechtigden schade kan toebrengen aan de veiligheid van de staat of zijn bondgenoten. «De enkele rubricering van informatie als «bijzonder» betekent evenwel niet dat, als dergelijke informatie op grond van de Wob wordt opgevraagd, dit verzoek zonder meer kan worden geweigerd. In dat geval wordt bezien of tot openbaarmaking kan worden overgegaan. Van openbaarmaking kan slechts worden afgeweken indien daarvoor een grond aanwezig is als bedoeld in de Wob.»77 Hoewel dit sinds jaar en dag de regel is – een regel die dit wetsvoorstel nadrukkelijk bestendigt –, stellen beoordelaars van verzoeken om toegang tot gerubriceerde informatie zich nogal eens terughoudend op. Tegelijkertijd worden de interne overheidsvoorschriften voor indicatie van verval van de rubricering of voor periodieke derubricering in de praktijk zelden toegepast78, terwijl tussen overheidsdiensten ook verschillen bestaan in de appreciatie of informatie gerubriceerd moet worden en zo ja, in welke gradatie.79 Met name operationele informatie wordt nogal eens te hoog gerubriceerd, alsook informatie die voor een overheidsdienst tot ongunstige berichten of hinderlijke vragen kunnen leiden. Het onderzoeksrapport van de Commissie Davids naar de Nederlandse steun aan de oorlog in Irak geeft daarvan enkele pijnlijke voorbeelden. Een actieve opstelling bij de beoordeling van verzoeken om toegang tot gerubriceerde informatie en zorgvuldige motivering is daarom des te meer wenselijk. Voor de belangstellende burger is de Wob (of de Wiv) immers het enige middel om toegang tot ten onrechte gerubriceerde informatie te krijgen.

1. De bescherming van bijzondere persoonsgegevens als bedoeld in paragraaf 2 van hoofdstuk 2 van de Wet bescherming persoonsgegevens

Ook in dit wetsvoorstel wordt uitgegaan van de bescherming van bijzondere persoonsgegevens als absolute uitzonderingsgrond. Onder bijzondere persoonsgegevens moet worden verstaan informatie over iemands levensovertuiging, seksuele leven, gezondheid en strafrechtelijke gegevens, zoals gedefinieerd in artikel 16 Wet bescherming persoonsgegevens. De aard van deze gegevens brengt met zich mee dat deze een grote mate van bescherming verdienen. Derhalve worden deze gegevens in deze uitzonderingsgrond apart genoemd. Voor informatie die op andere wijze inbreuk kan maken op de persoonlijke levenssfeer moet ook steeds bezien worden in hoeverre de kern van de privacy geraakt wordt.

In de huidige Wob is voor de uitzonderingsgrond over de bijzondere persoonsgegevens opgenomen dat deze niet van toepassing is wanneer openbaarmaking kennelijk geen inbreuk maakt op de persoonlijke levenssfeer. Deze verfijning is overgenomen.

Relatieve uitzonderingsgronden

1. De betrekkingen van Nederland met andere landen en staten en met internationale organisaties

De huidige Wob bepaalt in artikel 10, tweede lid, onder a, dat het verstrekken van informatie achterwege blijft voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties. Dit voorstel handhaaft deze relatieve uitzonderingsgrond in zoverre, dat de verstrekking van informatie achterwege blijft voor zover aan het belang van de betrekkingen met andere landen en staten en met internationale organisaties «ernstig nadeel» wordt toegebracht (artikel 5.1, tweede lid, onderdeel a). De toepassing van deze weigergrond vereist daarmee een zwaardere motivering. Aan de formulering van de huidige Wob zijn voorts toegevoegd de betrekkingen met «landen», omdat ook informatie betreffende de betrekkingen met bijvoorbeeld landen binnen het Koninkrijk, die geen staten zijn, onder de werking van deze uitzonderingsgrond kunnen vallen.

Blijkens de memorie van toelichting bij de huidige Wob is bij deze uitzonderingsgrond bijvoorbeeld gedacht aan verslagen van buitenlandse ambassades en consulaten, omdat die veel commentaar op buitenlandse functionarissen of het beleid van landen en internationale organisaties bevatten.80 Daarnaast zal het in de regel gaan om stukken die via het diplomatieke verkeer worden gewisseld, interne stukken van internationale organisaties en voorbereidende stukken voor verdragen en andere internationale afspraken.81 De weigeringsgrond beoogt te voorkomen dat de wettelijke plicht tot het verstrekken van informatie tot gevolg zou hebben dat de Nederlandse internationale betrekkingen ernstig nadeel zouden lijden. Dat is bijvoorbeeld het geval als men, als gevolg van het verschaffen van informatie ingevolge de wet, voorziet dat het internationale contact op bepaalde punten stroever zal gaan lopen, met als gevolg bijvoorbeeld dat het onderhouden van diplomatieke betrekkingen, of het voeren van bilateraal overleg met landen of internationale organisaties moeilijker zou gaan dan voorheen, of dat men in die landen of internationale organisaties minder geneigd zou zijn tot samenwerking dan voorheen.82

Het zal steeds van de inhoud van de stukken afhangen of en in hoeverre een beroep op de uitzonderingsgrond kan worden gedaan en met dien verstande, dat steeds voor elk deel van de te weigeren informatie zal moeten worden gemotiveerd waarom openbaarmaking een ernstig nadeel voor de internationale betrekkingen met zich brengt die niet opweegt tegen het algemeen belang van openbaarheid. Daarbij moet worden onderkend dat het internationale overleg over aangelegenheden die ingrijpende gevolgen kunnen hebben voor de Nederlandse rechtsorde en samenleving een toenemende plaats inneemt. Te denken valt hierbij uiteraard aan het steeds intensievere verkeer met EU-instellingen en het verkeer tussen EU-lidstaten onderling, alsook aan overleg in VN- of NAVO-verband of onderhandelingen over internationale verdragen als ACTA. Dit brengt met zich dat ook in het internationale contact openbaarheid en transparantie steeds gebruikelijker en noodzakelijker worden voor het goede functioneren van de democratische rechtsorde. Van een klassiek automatisme waarmee toegang tot diplomatieke informatie met een beroep op de bescherming van de internationale betrekkingen wordt geweigerd, kan geen sprake zijn.

Voor toegang tot documenten met een door eigen overheidsdiensten aangebrachte rubricering geldt onverkort, zoals eveneens is opgemerkt bij de toelichting op de uitzonderingsgrond veiligheid van de staat, dat deze alleen geweigerd kan worden met een beroep op de Wob. In het geval van gerubriceerde informatie van internationale herkomst wordt toegang niet verstrekt zonder voorafgaande toestemming van het land of de internationale organisatie die de informatie heeft verstrekt83. Dit is het zogenoemde «derde-landen principe», dat een essentiële voorwaarde vormt bij internationale samenwerking.

Ook in andere gevallen zal de meest zorgvuldige manier om aan te tonen dat in redelijkheid mag worden aangenomen dat openbaarmaking tot een verslechtering van de betrekkingen zal leiden, zijn om de betreffende staten of organisaties daarover te consulteren. Dat kan sterke aanwijzingen opleveren dat de betrekkingen zullen verslechteren. Dat een andere staat of internationale organisatie geen probleem heeft met openbaarmaking zou natuurlijke een sterke indicator zijn om informatie wel te openbaren. De ervaring leert dat met name Europese instellingen snel reageren op een consultatieverzoek. Toch is geen algemene verplichting opgenomen om hierover bij internationale organisaties of andere staten te informeren voordat een beroep kan worden gedaan op deze uitzonderingsgrond.84 Van sommige informatie zal ook zonder dat contact daarover is geweest duidelijk zijn of de informatie kan worden vrijgegeven of niet en in zulke gevallen zou een consultatieplicht neerkomen op een buitensporige en tijdrovende inspanning. Het is daarom aan het orgaan zelf om te besluiten om het betreffende land of de internationale organisatie te consulteren, bij de beoordeling en motivering of de gevraagde informatie mag worden geweigerd.

1. Economische of financiële belangen van de Staat of de andere publiekrechtelijke lichamen

De financiële en economische belangen van de Staat en andere publiekrechtelijke lichamen kunnen in het geding komen door openbaarmaking van bepaalde informatie. In de eerste plaats kan het dan gaan om informatie die de privaatrechtelijke verhouding met een onderneming of burger negatief kan beïnvloeden, bijvoorbeeld bij aanbestedingen.85 Bestuursorganen kunnen daarnaast een beroep op deze uitzonderingsgrond doen in geval van publiekrechtelijke rechtsverhoudingen, bijvoorbeeld om een effectieve en efficiënte belastingheffing mogelijk te maken.

Dat openbaarmaking van informatie voor bestuursorganen een lastige situatie met zich mee brengt, of dat daardoor een extra inspanning van bestuursorganen noodzakelijk is, is op zichzelf nog geen indicatie dat het economische belang ernstige schade wordt toegebracht.

Ook het geval dat bepaalde informatie in rechte tegen de Staat of een ander openbaar lichaam kan worden gebruikt, vormt geen grond om deze uitzonderinggrond in te roepen.

1. De opsporing en vervolging van strafbare feiten

Een essentiële overheidstaak is het opsporen en vervolgen van strafbare feiten. Vroegtijdige openbaarmaking van informatie die daarop betrekking heeft, kan die taak ernstig bemoeilijken, vandaar dat ook in de huidige Wob een vergelijkbare uitzonderingsgrond is opgenomen. De uitzonderingsgrond richt zich voornamelijk op de strafrechtelijke kant van het overheidsoptreden. Voor de effectiviteit van overheidsoptreden op het gebied van inspectie, controle, toezicht en handhaving, gericht op niet-strafbare feiten, is een aparte uitzonderingsgrond opgenomen.

Op deze grond kan geen beroep worden gedaan bij bijvoorbeeld geseponeerde strafzaken, omdat als de vervolging is gestaakt, die vervolging niet langer beschermd hoeft te worden. De uitzonderingsgrond beschermt tevens strategische en beleidsinformatie, waarvan openbaarmaking in individuele gevallen zou kunnen leiden tot gedrag waarmee opsporing kan worden ontweken of belemmerd.

Het belang van de opsporing en vervolging van strafbare feiten neemt ten opzichte van het belang van openbaarheid van informatie af zodra een strafrechtelijk onderzoek is afgesloten en vervolgens is besloten niet tot vervolging over te gaan.

Voor de opsporing van strafbare feiten en ook de preventie daarvan kan noodzakelijk zijn dat de daarvoor gebruikte technieken en methoden niet openbaar worden. Doch hoe verder de informatie af staat van het voorkomen, opsporen en vervolgen van individuele strafbare feiten, hoe minder snel een ernstig nadeel kan worden aangenomen.

1. De inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen

In de toelichting bij de totstandkoming van de huidige Wob werd gesteld dat openbaarmaking van documenten over de methodes en technieken van inspectie, controle en toezicht de doeltreffendheid van bijvoorbeeld steekproefsgewijze systemen zou verminderen. Ook in de jurisprudentie wordt de noodzaak benadrukt voor de overheid om gebruikte methoden om informatie te vergaren vertrouwelijk te houden. Daarbij gaat het alleen om overheidshandelen gericht op het vaststellen van de mate van naleving van overheidsregels.

Hier wordt deze grond overgenomen. Het doel van deze uitzonderingsgrond blijft daarmee gelijk, namelijk het beschermen van het belang van de overheid om effectief haar controlerende en toezichthoudende taken uit te voeren.

De uitzonderingsgrond dient wel beperkt te worden uitgelegd, omdat de uitkomsten van inspectie, controle en toezicht in veel gevallen wel openbaar dienen te worden gemaakt. Alleen als de uitkomst van de inspectie, controle of het toezicht zodanig verweven is met de informatie over de gebruikte methoden en technieken of de effectiviteit daarvan substantieel ondermijnt, kan deze informatie uit de openbaarheid worden gehouden.

Wat naar het oordeel van de indieners niet onder deze gronden valt, is de overweging dat openbaarmaking van bij toezicht verkregen informatie leidt tot vermindering van de medewerking van de onder toezichtgestelden. Deze onder toezichtgestelden hebben een medewerkingsplicht en als zij in dat kader informatie verstrekken, is die informatie openbaar, tenzij een van de uitzonderingsgronden van deze wet van toepassing is, zoals de bescherming van de persoonlijke levenssfeer of van vertrouwelijk verstrekte bedrijfsgegevens. Geheimhouding van de identiteit van klokkenluiders valt onder het belang van de bescherming van persoonlijke levenssfeer.

1. De bescherming van de persoonlijke levenssfeer, tenzij de betrokken persoon instemt met openbaarmaking

Overheden bezitten grote hoeveelheden informatie die – indien geopenbaard – een grote inbreuk zouden maken op de privacy van burgers. Daarbij valt in de eerste plaats te denken aan bijzondere persoonsgegevens, informatie die direct de privésfeer van burgers raakt, maar ook andere informatie kan een bijzonder grote inbreuk maken op het privéleven van personen. Tegelijkertijd zou het onwenselijk zijn als geen enkele informatie geopenbaard zou kunnen worden die op enigerlei wijze betrekking heeft op de identiteit van personen.

De afweging van belangen in deze uitzonderingsgrond is abstract en zal telkens bij toepassing door bestuursorganen of de rechter nader invulling moeten krijgen. De jurisprudentie sinds de inwerkingtreding van de huidige Wob laat zien in hoeverre de ideeën over de afweging tussen openbaarheid en privacy aan ontwikkeling onderhevig zijn.

Artikel 10 van de Grondwet en artikel 8 van het EVRM beschermen beide de persoonlijke levenssfeer van burgers. Daaruit volgt onder andere de plicht voor organen om informatie die een inbreuk kan vormen op de persoonlijke levenssfeer geheim te houden.

Voor Nederland is de belangrijkste regelgeving ter bescherming van persoonsgegevens de Wet bescherming persoonsgegevens. Doch voor de openbaarmaking van informatie, welke ook persoonsgegevens bevat, bevat de Wob een uitputtende regeling.86 Indien na een afweging op grond van artikel 5.1 van dit voorstel blijkt dat persoonsgegevens openbaar gemaakt moeten worden, dan staat artikel 8 van de Wet bescherming persoonsgegevens hieraan niet in de weg.

In de huidige Wob is de bescherming van bijzondere persoonsgegevens een absolute uitzonderingsgrond en de bescherming van de persoonlijke levenssfeer een relatieve uitzonderingsgrond. Dit onderscheid is in dit wetsvoorstel gehandhaafd.

Als de persoon op wie de informatie betrekking heeft, instemt met openbaarmaking, is er vanzelfsprekend geen belemmering om die informatie te openbaren. Niet in alle gevallen zal het voor organen mogelijk zijn om die toestemming te vragen, bijvoorbeeld als het gaat om een grote groep personen. Maar met name wanneer informatie geacht kan worden van groot belang te zijn vanuit democratische en rechtsstatelijk oogpunt, mag van een orgaan worden verwacht dat zij contact opneemt met de betrokken persoon of personen.

Een onderdeel van de rechtspraak dat zich over de jaren heeft ontwikkeld, betreft de vraag in hoeverre informatie die betrekking heeft op het beroepshalve functioneren van personen onder het belang van privacy valt. Dat zal mede afhangen van de mate waarin de betreffende functie gericht was op het externe functioneren van een orgaan en op welk niveau binnen de organisatie de betrokkene werkzaam is. Uitgangspunt is dat de uitzondering met betrekking tot de persoonlijke levenssfeer in beginsel geen betrekking heeft op beroepsmatig handelen van personen. Uitzondering wordt in de jurisprudentie gemaakt voor namen en contactgegevens van ambtenaren die zich overigens niet uit hoofde van hun functie in de openbaarheid presenteren.

1. De bedrijfs- en fabricagegegevens die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld

Voor het vaststellen van beleid en tijdens het uitvoeren en controleren van wet- en regelgeving verkrijgen bestuursorganen grote hoeveelheden informatie die bij openbaarmaking de economische belangen van bedrijven onevenredig kunnen raken.

Onder de huidige Wob vallen bedrijfs- en fabricagegegevens die vertrouwelijk aan de overheid zijn verstrekt onder een absolute uitzonderingsgrond en worden economische belangen voorts beschermd als openbaarmaking van informatie zou leiden tot onevenredige benadeling. Deze absolute uitzonderingsgrond wordt relatief gemaakt.

Daarmee moet niet alleen worden vastgesteld of informatie bedrijfs- en fabricagegevens bevat die vertrouwelijk aan de overheid zijn verstrekt, maar is tevens van belang of openbaarmaking van die informatie ernstige economische schade zal opleveren, zodat de openbaarheid niet langer prevaleert. Zulks zal eerder het geval zijn bij informatie die betrekking heeft op het fabricageproces of de strategie van een onderneming. Maar deze uitzonderingsgrond kan ook van toepassing zijn op offertes, aanbestedingen en andere concurrentiegevoelige gegevens. Informatie betreffende handelingen van ondernemingen die op externe gevolgen gericht zijn, zullen minder snel als concurrentiegevoelig kunnen worden aangemerkt. De vertrouwelijkheid van aan de overheid verstrekte informatie kan blijken uit een expliciete verklaring. Maar het is ook mogelijk de vertrouwelijkheid door de verstrekker mocht worden aangenomen. Desalniettemin kan de afspraak om informatie vertrouwelijk te verstrekken er niet toe leiden dat openbaarmaking altijd achterwege zou moeten blijven, nu niet langer sprake is van een absolute uitzonderingsgrond.

1. De bescherming van het milieu waarop deze informatie betrekking heeft

Volgens het Verdrag van Aarhus en de daaruit voortvloeiende Europese richtlijnen kunnen de verdragsluitende partijen dan wel lidstaten ook weigeren informatie te verstrekken als dat nadelige gevolgen kan hebben voor de bescherming van het milieu waarop die informatie betrekking heeft. Als voorbeelden worden gegeven de voortplantingsgebieden en habitat van zeldzame soorten. Alhoewel naar verwachting deze uitzonderingsgrond maar zelden toepassing zal vinden, is toch noodzakelijk deze hier op te nemen, omdat de bescherming van het milieu niet meer onder een algemene restgrond kan vallen.

1. De beveiliging van personen en bedrijven en het voorkomen van sabotage

In de huidige Wob geldt de uitzonderingsgrond van artikel 10, zevende lid, onderdeel b, het voorkomen van sabotage en de beveiliging van bedrijven, alleen als het om milieu-informatie gaat. Met deze grond kan informatie worden geweigerd, waarvan het bekend worden extra risico’s met zich brengt. Er bestaan geen goede argumenten om deze grond alleen toe te passen bij milieu-informatie. In het Voorontwerp was een uitzonderingsgrond opgenomen inzake openbare veiligheid, waaronder de beveiliging van personen en bedrijven en het voorkomen van sabotage. Voorgesteld wordt om de toevoeging betreffende personen hier over te nemen. Het betreft dan enerzijds de beveiliging van individuele personen, ten aanzien van wie een specifiek veiligheidsrisico is onderkend en voor wie veiligheidsmaatregelen zijn getroffen die in de meeste gevallen niet openbaar kunnen worden gemaakt. Anderzijds kan het gaan om de beveiliging van groepen personen in bijvoorbeeld een openbaar gebouw of een openbare ruimte, waarbij het veiligheidsrisico juist door grote aantallen aanwezigen wordt gevormd.

Voetnoten

73. Over wetten en praktische bezwaren, 2004, p. 20.

74. Over wetten en praktische bezwaren, 2004, pp. 12 en 14.

75. Smit (red.), Muur van Rubber, 2009, pp. 7 en 46.

76. E.J. Daalder, Handboek openbaarheid van bestuur, 2011, p. 292.

77. Toelichting op artikel 1 van het Besluit voorschrift informatiebeveiliging rijksdienst – bijzondere informatie (Virbi), in werking getreden op 1 maart 2004.

78. Conclusie nr. 49 van het rapport van de Commissie van onderzoek besluitvorming Irak, 12 januari 2010.

79. Mr. W.J.M. Davids, Ketelaarlezing 2010, «Gerubriceerd staatsgeheim: ZEER GEHEIM, GEHEIM, CONFIDENTIEEL, VERTROUWELIJK».

80. Memorie van Toelichting Wob, Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3. p.34.

81. E.J. Daalder, Handboek openbaarheid van bestuur, 2011, p. 321.

82. Memorie van Toelichting Wob, p.34.

83. Artikel 3 lid 3 Besluit voorschrift informatiebeveiliging rijksdienst – bijzondere informatie, Stscrt. 2004, 47 (Virbi).

84. Zoals dat in de EuroWob wel gebeurd. Verordening 1049/2001 artikel 4 lid 4.

85. E.J. Daalder, Handboek openbaarheid van bestuur, 2011, p. 328.

86. E.J. Daalder, Handboek openbaarheid van bestuur, 2011, p. 320.

Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 9, p. 40-49 (MvT n.a.v. advies RvS)

Memorie van toelichting Woo n.a.v. advies RvS (33 328, nr. 9) – artikelsgewijze toelichting

Artikel 5.1 Uitzonderingen

Het onderscheid tussen de absolute en relatieve uitzonderingsgronden blijft gehandhaafd. Absoluut blijven de belangen «veiligheid van de Staat», «eenheid van de Kroon» en de «bescherming van bijzondere persoonsgegevens». Iedere aantasting van die belangen is voldoende om de openbaarmaking van informatie die die aantasting tot gevolg heeft, achterwege te laten. Voor de overige uitzonderingsgronden dient sprake te zijn van een ernstige schade aan de in het tweede lid genoemde belangen, wil het belang van de openbaarheid wijken.

Aangezien in dit voorstel het verschil tussen milieu-informatie en andere informatie zo veel mogelijk is opgeheven, zijn de leden 4 tot en met 6, en 8 van artikel 10 van de Wob niet overgenomen. Artikel 10, vierde en achtste lid, Wob, hebben betrekking op de beperking van uitzonderingsgronden in geval van emissiegegevens. In artikel 3.3, eerste lid, van dit voorstel zijn emissiegegevens opgenomen onder de soorten informatie die verplicht actief openbaar moet worden gemaakt. De beperking van uitzonderingsgronden is daarmee overbodig.

Artikel 10, vijfde lid, Wob, stelt in geval van milieu-informatie aan de uitzonderingsgrond economische of financiële belangen van openbare lichamen de aanvullende voorwaarde dat die betrekking moet hebben op handelingen met een vertrouwelijk karakter. In onderhavig voorstel zijn de economische of financiële belangen van openbare lichamen begrepen in de uitzonderingsgrond van artikel 5.1, tweede lid, onderdeel b. Het gaat dan om informatie die derden kunnen gebruiken om offertes of aanbestedingen bij te stellen, zodat het betreffende openbare lichaam een hogere prijs betaalt dan zonder openbaarmaking van de betreffende informatie het geval geweest zou zijn.

Voor een nadere uitleg van de verschillende uitzonderingsgronden, zij verwezen naar paragraaf 4.6.2 van deze toelichting.

De uitzonderingsgrond van artikel 10, tweede lid, onderdeel f, van de huidige Wob is geen echte inhoudelijke uitzonderingsgrond, maar zorgt ervoor dat geadresseerden van bepaalde informatie deze als eerste kunnen ontvangen. Daarom is deze grond in een apart artikellid teruggekeerd. Bij de verplichting om stukken actief openbaar te maken kan op grond van artikel 3.3, tweede lid, in sommige gevallen een beroep worden gedaan op de uitzonderingsgronden van artikel 5.1, eerste en tweede lid. Een beroep op artikel 5.1, derde lid, is niet toegestaan, zodat in dat geval de verplichting van artikel 3.3, vijfde lid, geldt, op grond waarvan binnen drie dagen moet worden gepubliceerd.

In het vierde lid is een voorziening opgenomen voor gevallen waarin de in de eerste of tweede lid opgenomen uitzonderingsgronden niet voldoen, terwijl toch sprake is van ernstige schade als gevolg van openbaarmaking. Teneinde misbruik van deze bepaling tegen te gaan, kan deze niet worden gebruikt als subsidiaire motivering bij een weigering op grond van het eerste of tweede lid. Dit betekent dat een bepaald gedeelte van een document niet op grond van het eerste of tweede lid kan worden geweigerd en daar bovenop ook nog op het vierde lid. Het bestuursorgaan zal dus een keuze moeten maken en goed moeten afwegen voor welk anker het gaat liggen. Het is wel mogelijk dat, in geval een deel van een document op grond van het eerste of tweede lid, wordt geweigerd, dat deel van het document dat niet op die gronden wordt geweigerd, te weigeren op grond van het vierde lid.

Indien een bestuursorgaan, gelet op het bovenstaande, bij zijn beslissing heeft gekozen voor een uitzonderingsgrond uit het eerste of tweede lid, en de onderbouwing ervan blijft in rechte niet in stand, kan de rechter het bestuursorgaan opdragen de motivering aan te vullen (zie Afdeling 8.2.2a van de Algemene wet bestuursrecht over de bestuurlijke lus). In dat geval kan het bestuursorgaan de oorspronkelijke motivering laten vallen en vervangen door een motivering gebaseerd op het vierde lid. Van ieder besluit waarbij van deze bepaling gebruik wordt gemaakt, zendt het orgaan een afschrift aan de Informatiecommissaris, zodat deze zich een beeld kan vormen van het gebruik van de bepaling en, wanneer daarvoor aanleiding bestaat, richtlijnen kan geven over het gebruik ervan.

Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 9, p. 80-81 (MvT n.a.v. advies RvS)

Nota n.a.v. het verslag (33 328, nr. 12) – algemene toelichting

2.1 Bijzondere openbaarmakingsregimes en andere regelingen

De leden van de SP-fractie vroegen zich af hoe dit initiatief zich verhoudt tot de initiatiefwet Huis voor klokkenluiders (Kamerstukken 33 258) en of gegarandeerd kan worden dat melders van misstanden in alle vertrouwelijkheid hun verhaal kunnen doen bij het Huis.

De initiatiefnemers constateren dat het wetsvoorstel van toepassing zal zijn op de het Huis voor klokkenluiders, nu dat wordt ondergebracht bij de Nationale ombudsman en het wetsvoorstel op grond van artikel 2.2 op die instantie van toepassing is. De initiatiefnemers menen dat met de uitzonderingsgronden van artikel 5.1 voldoende bescherming wordt geboden voor zowel de klokkenluiders als voor degenen over wie de klokkenluiders een misstand melden. Alle gegevens die de identiteit van de klokkenluider kunnen verraden, hoeven op grond van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de klokkenluider niet openbaar gemaakt te worden. De belangen van de betrokken bedrijven worden beschermd door de uitzonderingsgrond betreffende bedrijfs- en fabricagegegevens, alsmede de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de functionarissen op wie de melding van de misstand betrekking heeft.

Desalniettemin stellen de initiatiefnemers vast dat blijkens de memorie van toelichting bij de initiatiefwet Huis voor klokkenluiders de Wob niet van toepassing was en de bescherming van de belangen van de melder niet afhankelijk was van een afweging op basis van de uitzonderingsgronden. In de memorie van toelichting bij de initiatiefwet Huis voor klokkenluiders wordt benadrukt dat onzekerheid over de openbaarheid van de melding kan leiden tot terughoudendheid bij het doen van een melding wegens een misstand. De initiatiefnemers hebben daarom in de separaat aan de Kamer gezonden nota van wijziging een wijziging van de initiatiefwet Huis voor klokkenluiders opgenomen, waarin is bepaald dat alle gegevens over de melding van een misstand en het daarnaar verrichte onderzoek niet openbaar zijn, behalve de gegevens die in het openbare onderzoeksrapport van het Huis worden opgenomen. Daarbij hebben zij tevens gehoor gegeven aan een op soortgelijke overwegingen gebaseerd verzoek van de waarnemend Nationale ombudsman met betrekking tot bij een ombudsman ingediende klachten.

Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 12, p. 10-12 (Nota n.a.v. verslag)

2.2 Europese en internationale verplichtingen en standaarden

De leden van de fracties van de PvdA, de SP en het CDA vroegen in hoeverre het wetvoorstel in lijn is met het nog niet geratificeerde Verdrag van Tromsø en op welke punten het wetsvoorstel afwijkt en waarom. De leden van de CDA-fractie vroegen daarbij in te gaan op de kritiek van Roger Vleugels.

In hoofdlijnen onderschrijft het wetsvoorstel het Verdrag van Tromsø. Het verdrag biedt echter geen basis voor een uitzonderingsgrond als artikel 10, tweede lid, onderdeel g, van de Wob of artikel 5.1, vierde lid, van dit wetsvoorstel, welke bepalingen het mogelijk maken om informatie niet openbaar te maken wegens onevenredige benadeling. Daar staat tegenover dat het verdrag de ruimte biedt om de overige uitzonderingsgronden breder te formuleren dan in de Wob. In de aan de Raad van State voorgelegde versie van dit wetsvoorstel was de uitzondering voor onevenredige benadeling geschrapt, maar waren de overige uitzonderingsgronden verruimd om het effect van die schrapping te compenseren. De initiatiefnemers zijn tot het inzicht gekomen dat in uitzonderlijke omstandigheden behoefte kan bestaan aan een dergelijke uitzonderingsgrond, omdat de andere uitzonderingsgronden niet van toepassing zijn en openbaarmaking toch niet de bedoeling kan zijn. De initiatiefnemers hebben deze behoefte willen honoreren, maar zij hebben daarbij wel de verruiming van de overige uitzonderingsgronden ongedaan gemaakt en zij hebben toegevoegd dat artikel 5.1, vierde lid, niet kan worden gebruikt in samenhang met een andere uitzonderingsgrond van artikel 5.1.

Discussie is voorts mogelijk over de vraag of het Verdrag van Tromsø absolute uitzonderingsgronden mogelijk maakt. Het verdrag schrijft voor dat er een afweging tussen het belang van de openbaarheid en het te beschermen belang plaatst vindt. Bij een absolute uitzonderingsgrond vindt een dergelijke afweging niet plaats in het concrete geval. Uit de toelichting bij artikel 3, tweede lid, van het verdrag blijkt dat er ook ruimte bestaat om een dergelijke afweging op het niveau van de wetgever te maken. Een dergelijke abstracte afweging zou dan resulteren in een absolute uitzonderingsgrond. Deze twee punten worden ook genoemd in de reactie van Roger Vleugels waarnaar de leden van de CDA-fractie verwijzen. Een derde punt van kritiek in die reactie betreft de uitbreiding van de reikwijdte. Het Verdrag van Tromsø nodigt de staten die bij dat verdrag partij worden uit om de reikwijdte uit te breiden naar organen belast met een publieke taak of die worden bekostigd met publieke middelen. In het voorstel dat voor advies aan de Raad van State is gezonden, werd hieraan gevolg gegeven door de uitbreiding naar de semipublieke sector. Naar aanleiding van de kritiek van de Raad van State is hiervan afgezien. Vleugels betreurt dit, maar op dit punt is er geen strijd met het Verdrag van Tromsø want dat verdrag laat de aangesloten staten vrij in de keuze om de reikwijdte uit te breiden naar de semipublieke sector.

Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 12, p. 11 (Nota n.a.v. verslag)

3. Het belang van openbaarheid van publieke informatie

De leden van de PvdA-fractie vroegen naar concrete voorbeelden ten aanzien van de stelling van de initiatiefnemers dat «met gebrekkige openbaarheid en buitensporige geheimhouding […] schendingen van de rechtsstatelijke beginselen moeilijker aan het licht te brengen zijn».

Uit de aard van de hier aan de orde zijnde problematiek kunnen de initiatiefnemers slechts een enkel voorbeeld noemen. Het probleem is nu juist dat als gevolg van gebrekkige openbaarheid verborgen blijft wat in het belang van het handhaven van rechtsstatelijke beginselen openbaar zou moeten worden.

Slechts in uitzonderlijke gevallen, wanneer dossiers open gaan die in normale gevallen gesloten blijven, zoals bij de rapportage door de Commissie-Davids, krijgt de samenleving enig inzicht in de wijze waarop de overheid tekort schiet als het gaat om openbaarheid. Zo merkt deze commissie in aanbeveling 49 bij haar rapport op, dat zij bij de inzage van sommige staatsgeheime documenten zich heeft afgevraagd op grond van welke redelijke zin die rubricering als staatsgeheim nog steeds gold. In de memorie van toelichting is in paragraaf 4.6.2, onder het kopje «Veiligheid van de Staat», daarop nader ingegaan. Door gebrekkige toepassing van voorschriften voor indicatie van verval van rubricering of periodieke derubricering blijft veel informatie die openbaar had moeten worden geheim, terwijl het belang daartoe al vervallen is. Uit dit voorbeeld blijkt hoe bestuursorganen een cultuur van geheimhouding in stand kunnen houden. Schendingen van rechtsstatelijke beginselen kunnen daardoor moeilijker aan het licht worden gebracht. Een verzoek om informatie kan dit doorbreken omdat zowel onder de huidige Wob als onder de Woo de gronden van en rubricering opnieuw moet worden overwogen aan de uitzonderingsgronden. De rubricering zelf is geen weigeringsgrond. Het wetsvoorstel helpt die afweging door in artikel 5.3 voor te schrijven dat bij de belangenafweging het tijdsverloop moet worden meegewogen.

Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 12, p. 12-13 (Nota n.a.v. verslag)

4.5.1 De toetsing van uitzonderingsgronden

De leden van de fractie van de VVD merkten op dat zij moeite hebben met het «relatief» maken van de uitzonderingsgrond met betrekking tot de vertrouwelijk medegedeelde bedrijfs- en fabricagegegevens, omdat zij zich niet aan de indruk konden onttrekken dat dit schadelijk is voor de industrie en het bedrijfsleven. Deze leden vroegen tevens naar de verhouding met de bescherming met intellectuele eigendomsrechten en de bescherming van bedrijfseconomische gegevens van bedrijven. De hier aan het woord zijnde leden vroegen daarbij in te gaan op de kritiek van VNO-NCW en MKB-Nederland op dit onderdeel.

De initiatiefnemers wijzen erop dat deze uitzonderingsgrond onder de Wob al relatief is als het gaat om milieu-informatie. Dit volgt uit het Verdrag van Aarhus. Ook in het verdrag van Tromsø, de Eurowob en andere internationale regelingen is deze grond een relatieve uitzondering, ook voor andere informatie dan milieu-informatie. De initiatiefnemers menen dat in een belangenafweging voldoende ruimte bestaat om de belangen van het bedrijfsleven te beschermen. Bij intellectuele eigendomsrechten denken de initiatiefnemers in relatie tot bedrijfs- en fabricagegegevens vooral aan octrooien. Deze zijn echter naar hun aard openbaar. Bedrijfseconomische gegevens zijn bedrijfsgegevens en vallen onder de uitzonderingsgrond als zij vertrouwelijk aan de overheid zijn verstrekt. Ook artikel 10, eerste lid, onderdeel c, van de Wob heeft alleen betrekking op vertrouwelijk aan de overheid verstrekte bedrijfs- en fabricagegegevens. Andere concurrentiegevoelige gegevens kunnen onder het regime van de Wob op grond van artikel 10, tweede lid, onderdeel g, worden geweigerd en in dit wetsvoorstel op grond van het voorgestelde artikel 5.1, vierde lid. Op grond van artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht is het bestuursorgaan, als het openbaarmaking van bedrijfs- en fabricagegegevens overweegt, net als onder de huidige Wob verplicht om het betrokken bedrijf te vragen of er bedenkingen bestaan tegen openbaarmaking. Het betrokken bedrijf kan dan die bedenkingen, geconcretiseerd naar de schade die van openbaarmaking het gevolg zal zijn, tijdig naar voren brengen. VNO-NCW en MKB-Nederland voeren twee gronden aan tegen het relatief maken van de uitzonderingsgrond betreffende bedrijfs- en fabricagegegevens. Dat betreft 1) bij de overheid berustende gegevens over het realiseren van energiebesparing, hetgeen concurrentiegevoelig kan zijn; 2) met de overheid ten behoeve van cybersecurity vertrouwelijk gedeelde informatie over ICT-beveiliging. De initiatiefnemers menen dat in de voorbeelden van VNO-NCW en MKB-Nederland ook bij een relatieve uitzonderingsgrond zal leiden tot het niet-openbaar maken van gerealiseerde energiebesparingen of de door bedrijven gehanteerde ICT-beveiligingen, tenzij de energiebesparing mede is gerealiseerd met een subsidie waarbij openbaarmaking van de resultaten juist oogmerk van de subsidie vormt. Overigens zullen gegevens over energiebesparing ook onder de huidige Wob moeten worden aangemerkt als milieu-informatie en geldt voor die informatie ook thans een relatieve uitzonderingsgrond. De initiatiefnemers zijn naar aanleiding van de vragen van de leden van de VVD-fractie wel van oordeel dat het wenselijk is dat op bedrijfsinformatie één uitzonderingsgrond van toepassing is, die betrekking heeft op zowel de vertrouwelijk verstrekte gegevens als de overige concurrentiegevoelige gegevens. In de gelijktijdig met deze nota aan de Kamer gezonden nota van wijziging wordt hierin voorzien.

De leden van de fractie van de VVD vroegen om nader aan te geven in hoeverre het voorgestelde artikel 5.1, vierde lid (vijfde lid), verschilt van artikel 10, tweede lid, onderdeel g, van de Wob. Er is op twee punten verschil tussen de genoemde bepalingen. Het eerste grote verschil is dat het voorgestelde artikel 5.1, vierde lid (vijfde lid), van het wetsvoorstel niet kan worden aangevoerd subsidiair aan een andere uitzonderingsgrond uit artikel 5.1. Een bestuursorgaan moet dus kiezen voor bijvoorbeeld de bescherming van de persoonlijke levenssfeer of voor de onevenredige benadeling van artikel 5.1, vierde lid (vijfde lid). Het tweede verschil is dat sprake moet zijn van een uitzonderlijk geval, waardoor de motiveringsplicht van deze uitzonderingsgrond wordt verzwaard. De initiatie-nemers hebben, in afwijking van het voorstel van wet zoals dat aan de Raad van State voor advies is voorgelegd, gemeend alsnog een uitzondering voor onvoorziene gevallen op te moeten nemen, hoewel het Verdrag van Tromsø daarvoor eigenlijk geen ruimte biedt. Gelet op die strijd, is deze uitzonderingsgrond zwaarder geclausuleerd dan de andere uitzonderingsgronden. In artikel 5.1, vierde lid (vijfde lid), van het wetsvoorstel is tevens bepaald dat dit lid niet van toepassing is bij milieu-informatie. Dat is geen verschil met de Wob, nu in artikel 10, zesde lid, van de Wob eveneens is bepaald dat artikel 10, tweede lid, onderdeel g, niet van toepassing is op het verstrekken van milieu-informatie. Deze beperking van de uitzonderingsgrond vloeit voort uit het Verdrag van Aarhus.

Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 12, p. 29-30 (Nota n.a.v. verslag)

Nota n.a.v. het verslag (33 328, nr. 12) – artikelsgewijze toelichting

Artikel 5.1 Uitzonderingen

De leden van de fractie van de ChristenUnie vroegen of de initiatiefnemers met betrekking tot artikel 5.1, tweede lid, onderdeel e, de mogelijkheid hebben overwogen dat personen onder druk of omdat zij de gevolgen niet kunnen overzien, instemmen met de openbaarmaking van hun persoonsgegevens.

De initiatiefnemers hebben de regel dat de uitzonderingsgrond betreffende de bescherming van de persoonlijke levenssfeer overgenomen uit de huidige Wob. Ook daar is in artikel 10, vierde lid, bepaald dat de uitzonderingsgrond betreffende de persoonlijke levenssfeer niet van toepassing is voor zover de betrokken persoon heeft ingestemd met openbaarmaking. Deze bepaling is in de Wob opgenomen als gevolg van artikel 4, vierde lid, onderdeel f, van het verdrag van Aarhus. De initiatiefnemers zien geen mogelijkheid of reden om hierop terug te komen. De voorgestelde bepaling betekent niet dat bestuursorganen bij betrokkenen om die toestemming moeten vragen. Voor zover het bestuursorgaan van oordeel is dat de bescherming van de persoonlijke levenssfeer prevaleert, kan het de gevraagde informatie weigeren. Alleen als een bestuursorgaan meent dat de bescherming van de persoonlijke levenssfeer niet in het geding is, zullen zij bij de betrokkenen moeten nagaan wat hun zienswijze is. Als een instemming onder dwang tot stand zou zijn gekomen, kan een bestuursorgaan oordelen dat die instemming er feitelijk niet is. Een verdere wettelijke bescherming op dit punt lijkt de initiatiefnemers niet nodig.

De door de leden van de ChristenUnie bedoelde bescherming is wel een reden om het voorgestelde artikel 5.5 op te nemen. Als gevolg van dat artikel heeft de inwilliging van een verzoek om informatie die de verzoeker betreft niet langer het gevolg dat deze informatie openbaar wordt voor eenieder.

De leden van de fractie van de VVD vroegen om een nadere uitleg van het begrip «ernstig» in de aanhef van artikel 5.1, tweede lid, en naar het verschil tussen «schaden» en «ernstig schaden».

Het huidige artikel 10, tweede lid, aanhef, van de Wob zegt dat openbaarmaking achterwege blijft voor zover de openbaarmaking niet opweegt tegen een in het tweede lid genoemd belang. In het voorgestelde artikel 5.1, tweede lid, wordt daaraan nader invulling gegeven met de term «ernstig schaden». De initiatiefnemers willen bereiken dat een bestuursorgaan, bij het oordeel dat het belang van openbaarheid openbaarmaking niet opweegt tegen een in het tweede lid genoemd belang, dit oordeel nader motiveert. Alleen als de openbaarheid ernstige schade toebrengt aan een in het tweede lid genoemd belang kan er grond zijn voor het oordeel dat het belang van openbaarheid niet opweegt tegen het te beschermen belang. Maar ook artikel 10 van de Wob brengt niet mee dat iedere schade aan een belang, genoemd in artikel, 10, tweede lid, van de Wob voldoende is om openbaarmaking achterwege te laten. Daarvoor is ook onder de Wob een weging van het belang van de openbaarheid nodig tegen het in artikel 10, tweede lid, genoemde belang. Daarom moet in de motivering van de afweging van die belangen tot uitdrukking komen dat sprake is van een zodanige schade dat openbaarmaking achterwege moet blijven. Dit hebben de initiatiefnemers tot uitdrukking gebracht met het woord «ernstig».

De initiatiefnemers zijn van oordeel dat op deze wijze de bestuursorganen alle ruimte hebben om een bijzonder belang zwaarder te laten wegen in gevallen waarin dat bijzonder belang moet prevaleren boven het belang van de openbaarheid, maar dat tevens een drempel wordt opgeworpen voor het ongemotiveerd inroepen van een uitzonderingsgrond.

Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 12, p. 46-47 (Nota n.a.v. verslag)

Nota van Wijziging Wet open overheid ( 33 328, nr. 13)

Artikel 5.1, tweede lid, wordt als volgt gewijzigd:

1. In de aanhef wordt «zulks niet opweegt tegen het algemeen belang van openbaarheid van informatie» vervangen door: het algemeen belang van openbaarheid van informatie niet opweegt tegen deze schade.
2. Onderdeel b komt te luiden:
3. de economische of financiële belangen van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen, in geval van milieu-informatie slechts voor zover de informatie betrekking heeft op handelingen met een vertrouwelijk karakter;
4. Onderdeel f komt te luiden:
5. bedrijfs- en fabricagegegevens die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld, alsmede andere concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens;

Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 13, p. 2-3 (NvW)

Nota van Wijziging Wet open overheid (33 328, nr. 13) – artikelsgewijze toelichting

Artikel 5.1, tweede lid

Artikel 5.1, tweede lid, wordt op drie punten gewijzigd.

Aanhef

De aanheft wordt opnieuw geformuleerd, omdat er nu precies het tegenovergestelde staat dan er wordt bedoeld. Bedoeld is dat wanneer de schadeals gevolg van openbaarmaking groter is dan het belang van openbaarheid, de openbaarheid dient te wijken. Dit beginsel wordt in de nieuwe redactie tot uitdrukking gebracht.

Onderdeel b

Uitgangspunt bij het gewijzigde voorstel van wet was dat aansluiting zou worden gezocht bij de redactie van de uitzonderingsgronden uit de Wob. In artikel 5.1, tweede lid, onderdeel b, is hieraan niet geheel voldaan door het weglaten van de overige bestuursorganen uit artikel 10, tweede lid, onderdeel b, van de Wob. Tevens is geen aandacht besteed aan het huidige artikel 10, vijfde lid, van de Wob, dat is terug te herleiden op het standpunt van de Europese Commissie dat artikel 10, tweede lid, onderdeel b, van de Wob geen volledige implementatie inhield van Richtlijn 90/313/EEG (zie Kamerstukken II, 1995/96, 24 613, nr. 3). In de Wob is aan het standpunt van de Commissie recht gedaan door artikel 10, vijfde lid. De indieners stellen voor om de beperking betreffende milieu-informatie in dit wetsvoorstel toe te voegen aan artikel 5.1, tweede lid, onderdeel b.

Onderdeel f

In het verslag hebben de leden van de VVD-fractie vragen gesteld over de gevolgen van het «relativeren» van de uitzonderingsgrond betreffende de vertrouwelijk verstrekte bedrijfs- en fabricagegegevens, mede naar aanleiding van een brief van VNO NCW/MKB Nederland. In de huidige Wob geldt voor vertrouwelijk verstrekte bedrijfs- en fabricagegegevens een absolute uitzonderingsgrond en voor andere concurrentiegevoelige bedrijfsgegevens een relatieve, te weten die van artikel 10, tweede lid, onderdeel g, betreffende de onevenredige benadeling van derden. Deze laatste categorie valt in het wetsvoorstel onder het voorgestelde artikel 5.1, vierde lid. De indieners menen dat de uitvoerbaarheid van de wet wordt vereenvoudigd als alle bedrijfsgegevens in één uitzonderingsgrond worden opgenomen.

De toepassing van deze uitzonderingsgrond is aan de orde als sprake is van bedrijfs- en fabricagegegevens die hetzij vertrouwelijk aan de overheid zijn verstrekt, hetzij concurrentiegevoelig zijn. Het betrokken bestuursorgaan zal in alle gevallen schade als gevolg van de openbaarmaking van de bedrijfs- en fabricagegegevens moeten afwegen tegen het belang van de openbaarheid. Op grond van artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht is het bestuursorgaan als het openbaarmaking overweegt (net als onder de huidige Wob), verplicht om het betrokken bedrijf te vragen of er bedenkingen bestaan tegen openbaarmaking. Het betrokken bedrijf kan dan die bedenkingen, geconcretiseerd de schade die van openbaarmaking het gevolg zal zijn, tijdig naar voren brengen.

Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 13, p. 19-20 (NvW)

Handelingen Initiatiefwetsvoorstel Woo (33 328, nr. 72, Item 15)

[De heer Van Weyenberg (D66):]

Dat brengt mij bij de uitzonderingsgrond met betrekking tot de persoonsgegevens. Een open overheid betekent niet dat de overheid dan ook maar alle gegevens die zij over mensen heeft, zomaar openbaar zal maken. De Wet openbare overheid kent dan ook zowel een absolute uitzonderingsgrond voor bijzondere persoonsgegevens als bedoeld in de Wet bescherming persoonsgegevens, als ook een relatieve grond, de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, tenzij de betrokken persoon instemt met openbaarmaking. De heer Segers las de wettelijke bepaling alsof het bestuursorgaan altijd eerst langs betrokkene moet, en niet eerst een eigen afweging moet maken. Ik kan die gedachtegang volgen, maar de bedoeling is anders.

Eerst moet het bestuursorgaan zelf tot een afweging komen. Als die afweging is: openbaarmaking, moet het bestuursorgaan daarna langs de betrokkene om eventuele bedenkingen te vernemen. Deze bedenkingen worden dan meegenomen in de definitieve belangenafweging door het bestuursorgaan. De uitkomst kan dan nog steeds openbaarmaking zijn, maar dat hoeft niet. Als het bestuursorgaan al bij voorbaat tot de conclusie komt: geen openbaarmaking, dan hoeft men ook niet langs de betrokkene. Het bestuursorgaan is dus eerst aan zet. Anders zouden we heel veel mensen onnodig lastig vallen, denk ik. Volgens mij was dat ook een zorg van de heer Segers.

Kamerstukken II 2015/16, 33 328, nr. 72, Item 15, p. 18 (Handelingen)

Handelingen Initiatiefwetsvoorstel Woo (33 328, nr. 72, Item 15)

[De heer Van Weyenberg (D66):]

Er zijn enkele vragen gesteld over de uitzonderingsgronden die de Wet open overheid toestaat. Zo vroegen de heer Taverne, toen woordvoerder van de VVD-fractie, en de heer Segers naar het criterium “ernstige schade”. Dat kwam eerder vanavond ook al aan bod. Het gaat om het criterium “ernstige schade” waaraan de relatieve uitzonderingsgronden getoetst moeten worden. In het schriftelijke verslag vroegen zij daar ook al naar. Ik zal proberen om vanavond ons antwoord nader te verduidelijken.

In de huidige Wet openbaarheid van bestuur komt het aan op een afweging tussen het in de wet uitgezonderde belang, bijvoorbeeld de internationale betrekkingen, en het belang van de openbaarheid van informatie. Dat moet worden gewogen. Met de zinsnede “ernstige geschaad” in de initiatiefwet die wij vandaag bespreken, wordt er eigenlijk een element aan toegevoegd. De schade aan het belang moet worden gemotiveerd om daarmee ook te kunnen worden afgewogen tegen het belang van openbaarmaking. Als bestuursorganen nu al heel prudent met deze relatieve uitzonderingsgrond in de wet omgaan, hebben wij de overtuiging dat er eigenlijk niet zo veel verandert. Zij zullen dan immers nu al expliciteren dat die schade van een dusdanig omvang is — in de woorden van de initiatiefwet “ernstig geschaad” — dat dit opweegt tegen het belang van openbaarmaking. Maar als er vandaag de dag al te gemakkelijk een beroep zou worden gedaan op deze mogelijkheid tot geheimhouding, helpt het criterium “ernstige schade” juist om een zorgvuldige, gemotiveerde afweging af te dwingen. Het is dan klip-en-klaar dat de ernst van de schade moet opwegen tegen de baten van openbaarmaking.

Het kan dus inderdaad voorkomen, zo zeg ik in antwoord op de vraag van de heer Segers, dat er bij de weging van het belang van openbaarheid schade is. Dat klopt. Naar mijn overtuiging is dat ook reeds zo in de huidige Wet openbaarheid van bestuur, want ook daarin staat het bij de relatieve uitzonderingsgronden. Vandaar dat er moet worden gewogen.

De heer Segers (ChristenUnie): Ik ben het met de indieners eens dat die belangen moeten worden afgewogen. Dat is volstrekt helder. Het behoeft inderdaad verbetering als de huidige wet onvoldoende aanmoediging geeft om tot die motivatie te komen. Maar het lijkt erop dat de weegschaal hoe dan ook al scheef wordt gezet door dat predicaat “ernstig”. Voordat die dan recht komt, heb je extra belangen nodig. Dan moet je het wel heel zwaar aanzetten om onder die uitzonderingsgronden te kunnen komen.

De heer Van Weyenberg (D66): Ik begrijp de zorg van de heer Segers. Het is allerminst de bedoeling om die weegschaal scheef te zetten, zoals hij zo mooi zegt. Het doel is om naast het belang van openbaarheid helder te maken dat het belang van geheimhouding wel gewicht moet hebben en niet licht mag worden opgevat. Ik denk dat dit de achtergrond was voor de woordkeus in de wet: ernstig geschaad. Dat wordt altijd gewogen tegen het belang van openbaarmaking. Die twee zullen door het bestuursorgaan in transparantie moeten worden gewogen. Het is op geen enkele wijze de bedoeling om de relatieve uitzonderingsgrond bij voorbaat op een 1-0-achterstand te zetten. Als dat de angst van de heer Segers is, hoop ik dat dit antwoord helpt.

De heer Segers (ChristenUnie): Ik denk dat we uiteindelijk hetzelfde willen, namelijk dat je tot een gemotiveerde afweging komt en dat heel duidelijk moet zijn dat je een goed verhaal moet hebben om onder dat “tenzij” te vallen. De VNG hikte ook aan tegen het woord “ernstig”. Wellicht kunnen wij nog een optie voorleggen in een amendement. Dat houden wij open. Mijn zorg is dat die weegschaal scheef wordt gezet, terwijl wij hetzelfde doel willen, namelijk een gemotiveerde afweging en een doorwrocht verhaal waarmee je aanspraak maakt op die uitzondering.

De heer Van Weyenberg (D66): Wij wachten vanzelfsprekend af of de heer Segers de behoefte voelt om een amendement voor te leggen. Ook de behandeling is onderdeel van de wetsgeschiedenis, dus ook dit interruptiedebat. De heer Segers zei het in de tweede ronde van de vraag heel mooi. Het gaat de indieners erom dat er niet licht over gedacht mag worden, dat het gemotiveerd moet zijn. Deze twee moeten in gelijkwaardigheid tegen elkaar worden afgewogen. Het bestuursorgaan zal uiteindelijk die weging moeten maken. Als belanghebbende het daar niet mee eens is, staat ook de weg open van bezwaar of eventueel de rechter om dat te corrigeren. Het is niet een ongelijke weegschaal bij de start, zoals de heer Segers zei, maar door de indieners is een verduidelijking beoogd, om te laten zien dat de relatieve uitzonderingsgronden, want daar gaat het hier om, niet licht mogen worden gewogen. Dat was de gedachte van de indieners. Ik ben blij dat de heer Segers eigenlijk hetzelfde doel nastreeft.

De heer Veldman (VVD): Ik heb er net ook naar gevraagd. De gedachte is aardig. Ik vind dat de heer Segers een mooi beeld neerzet van de scheefgetrokken weegschaal. De heer Van Weyenberg zegt dat dit niet de bedoeling is, als ik hem goed beluister. Mag ik het zo vertalen dat de indieners zo’n amendement van de heer Segers wel zouden kunnen ondersteunen, omdat zij hetzelfde bedoelen? Mijn angst is, als het woordje “ernstig” blijft staan, dat we sowieso een heel traject ingaan waarin een hele rits aan jurisprudentie zal ontstaan over wat onder het woordje “ernstig” moet worden verstaan, met alle schade van dien voor bedrijfsgevoelige informatie die dan wel openbaar gemaakt moet worden bij niet-overheidsorganen. Dat moeten wij volgens mij niet willen.

De heer Van Weyenberg (D66): De achtergrond om deze woorden wel in de wet te zetten, is dat wij vinden dat er in de praktijk soms te licht met de uitzonderingsgronden wordt omgegaan. Wij hebben als indieners wel behoefte aan de toevoeging “ernstige schade”. Dit is een andere formulering dan in de Wet openbaarheid van bestuur. Daar staat het woord “schade” ook niet in, want er wordt een heel andere formulering gebruikt. Daarmee willen wij benadrukken, door het in de wet te zetten, dat dit niet licht mag worden opgevat. Natuurlijk zullen wij dat amendement afwachten, zoals ik al zei, maar het doel dat wij voor ogen hebben, is om te laten zien dat het echt gemotiveerd moet. Door te zeggen dat wij niet proberen de weegschaal scheef te zetten, zoals de heer Segers inderdaad zo mooi zei, hoop ik dat wij ook zonder een eventuele wijziging van de wet eventuele onduidelijkheden en zorgen hierover hebben kunnen wegnemen.

Kamerstukken II 2015/16, 33 328, nr. 72, Item 15, p. 15-16 (Handelingen)

Amendement dat regelt dat de tekst van artikel 5.1, tweede lid, van de WOO dichter bij de formulering in artikel 10, tweede lid, van de Wob wordt gebracht, waardoor gemakkelijker bij bestaande jurisprudentie over belangenafweging kan worden aangesloten, alsmede dat een beroep op een relatieve weigeringsgrond uitdrukkelijk wordt gemotiveerd (33 328, nr. 22)

Artikel 5.1 wordt als volgt gewijzigd:

1. In de aanhef van het tweede lid wordt «daardoor een of meer van de volgende belangen ernstig geschaad wordt en het algemeen belang van openbaarheid van informatie niet opweegt tegen deze schade» vervangen door: het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen.
2. Na het tweede lid wordt een lid ingevoegd, luidende:

2a. Indien een verzoek tot openbaarmaking op een van de in het tweede lid genoemde gronden wordt afgewezen, bevat het besluit hiervoor een uitdrukkelijke motivering.

Toelichting
Het eerste onderdeel van dit amendement brengt de tekst van artikel 5.1, lid 2, van deze wet dichter bij de formulering in artikel 10, lid 2, van de oude Wet openbaarheid van bestuur, waardoor gemakkelijker bij bestaande jurisprudentie over belangenafweging kan worden aangesloten. De toepassing van een uitzonderingsgrond dient nog steeds gemotiveerd te worden voor de informatie waarop de uitzonderingsgrond betrekking heeft, maar met dit amendement hoeft de ernst van de schade aan het betrokken belang of het ernstig nadeel niet te worden gemotiveerd. Het gaat bij alle gronden steeds om de inhoudelijke afweging of het betrokken belang opweegt tegen het belang van openbaarheid.

Het tweede onderdeel van dit amendement regelt dat een beroep op een relatieve weigeringsgrond uitdrukkelijk wordt gemotiveerd.

Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 22, p. 1 (Amendement)

Wetsvoorstel novelle Woo n.a.v. advies RvS (35 112, nr. 8)

Artikel 5.1 wordt als volgt gewijzigd:

1. Het eerste lid, onderdeel c, wordt vervangen door:
2. persoonsgegevens betreft als bedoeld in paragraaf 3.1 onderscheidenlijk paragraaf 3.2 van de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming, tenzij de betrokkene uitdrukkelijk toestemming heeft gegeven voor de openbaarmaking van deze persoonsgegevens of deze persoonsgegevens kennelijk door de betrokkene openbaar zijn gemaakt;
3. nummers betreft die dienen ter identificatie van personen die bij wet of algemene maatregel van bestuur zijn voorgeschreven als bedoeld in artikel 46 van de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming, tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de levenssfeer maakt.
4. In het tweede lid, onderdeel e, vervalt «, tenzij de betrokken persoon instemt met openbaarmaking».
5. Aan het tweede lid wordt, onder vervanging van de punt aan het slot van onderdeel h door een puntkomma, een onderdeel toegevoegd, luidende:

i.het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen.

4. Er wordt een lid toegevoegd, luidende:

6.Het eerste en tweede lid zijn niet van toepassing op milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu.

Kamerstukken II 2019/20, 35 112, nr. 8, p. 8 (VvW novelle n.a.v. advies RvS)

Memorie van Toelichting novelle Woo n.a.v. advies RvS (35 112, nr. 9) – algemene toelichting

3. Verhouding tot hoger recht en nationale regelgeving

3.1. Hoger recht

In de memorie van toelichting en nota’s van wijziging bij de Woo is reeds ingegaan op de verhouding tot diverse internationale bepalingen en artikel 110 van de Grondwet. In de toelichting bij de voorgestelde wijziging van artikel 5.1, tweede lid, Woo wordt aanvullend ingegaan op de verhouding tot het Verdrag van Aarhus en het Verdrag van Tromsø.

Verhouding tot de Algemene verordening gegevensbescherming

De Autoriteit Persoonsgegevens (hierna: AP) heeft over de Woo geadviseerd bij brief van 7 juni 2016 aan de commissie Binnenlandse Zaken en de Hoge Colleges van Staat/Algemene Zaken en Huis van de Koning van de Eerste Kamer. De AP miste overwegingen over de noodzaak, proportionaliteit en subsidiariteit van de bepalingen in het wetsvoorstel betreffende de verwerking van persoonsgegevens. De AP noemde daarbij artikel 10 van de Grondwet (waarin het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer is vastgelegd, behoudens bij of krachtens de wet te stellen beperkingen) en artikel 8 EVRM (waarin het recht is vastgelegd op respect voor ieders privéleven, waarbij de inmenging in de uitoefening van dat recht door enig openbaar gezag slechts is toegestaan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk ten behoeve van, voor zover hier van belang, de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen). Inmiddels is daar natuurlijk bijgekomen de verhouding tot de Algemene verordening gegevensbescherming (hierna: AVG). De toegang tot publieke informatie is noodzakelijk in een democratische samenleving. Daarom omvat artikel 10 EVRM mede de vrijheid om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of te verstrekken, waarvoor de overheid de benodigde informatie ter beschikking moet stellen. Daarom roept artikel 110 van de Grondwet een plicht voor de overheid in het leven om bij de uitvoering van haar taak openbaarheid te betrachten. Bij de openbaarmaking die voortvloeit uit de uitoefening van die plicht zal de overheid onvermijdelijk in sommige gevallen persoonsgegevens verwerken. Artikel 86 AVG houdt hier ook rekening mee. In dat artikel is bepaald dat persoonsgegevens in officiële documenten die in het bezit zijn van een bestuursorgaan, door het bestuursorgaan in kwestie openbaar mogen worden gemaakt, overeenkomstig het Unierecht of het lidstatelijk recht dat op de overheidsinstantie van toepassing is, teneinde het recht van toegang van het publiek tot officiële documenten in overeenstemming te brengen met het recht op bescherming van persoonsgegevens uit hoofde van deze verordening. De Wob en de Woo zijn voorbeelden van lidstatelijk recht als bedoeld in artikel 86 AVG, waarin een balans tussen de openbaarheid van informatie en de bescherming van de persoonlijke levenssfeer is opgenomen, die bijvoorbeeld tot uitdrukking komt in de uitzonderingsgronden van artikel 5.1 Woo. Een mooi voorbeeld waarbij die toegang zowel wordt erkend als begrensd, is te vinden in een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak uit 2002 over een Wob-verzoek over ligplaatsen van woonboten,¹⁰ waarin de Afdeling overwoog dat vergunningen, tegen de verlening waarvan door derden rechtsmiddelen kunnen worden aangewend, gelet op hun aard, in beginsel openbaar moeten worden geacht. Dat leidde tot de slotsom dat de vergunningen voor ligplaatsen openbaar waren en een lijst met illegale ligplaatsen niet.

Kamerstukken II 2019/20, 35 112, nr. 9, p. 7-8 (MvT novelle n.a.v. advies RvS)

Memorie van Toelichting novelle Woo n.a.v. advies RvS (35 112, nr. 9) – artikelsgewijze toelichting

Onderdeel R (artikel 5.1 Woo)

Artikel 5.1, eerste lid, Woo

Ingevolge artikel 5.1, eerste lid, onderdelen c en d, Woo blijft informatieverstrekking op grond van de wet in beginsel achterwege, voor zover het bijzondere persoonsgegevens betreft. In de AVG worden deze bijzondere persoonsgegevens genoemd in de artikelen 9 (persoonsgegevens waaruit ras of etnische afkomst, politieke opvattingen, religieuze of levensbeschouwelijke overtuigingen, of het lidmaatschap van een vakbond blijken, en verwerking van genetische gegevens, biometrische gegevens met het oog op de unieke identificatie van een persoon, of gegevens over gezondheid, of gegevens met betrekking tot iemands seksueel gedrag of seksuele gerichtheid), 10 (persoonsgegevens betreffende strafrechtelijke veroordelingen en strafbare feiten of daarmee verband houdende veiligheidsmaatregelen) en 87 (nationaal identificatienummer). Deze artikelen zijn uitgewerkt in de paragrafen 3.1 en 3.2 en artikel 46 van de UAVG. De wijziging van artikel 5.1, eerste lid, onderdeel c, regelt de verwijzing naar de paragrafen 3.1 en 3.2. Daarbij wordt de zinsnede «tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de persoonlijke levenssfeer maakt» uit artikel 10, eerste lid, onderdeel d, Wob vervangen door de uitwerking van dat criterium die de AVG daaraan geeft: tenzij de betrokkene uitdrukkelijk toestemming heeft gegeven voor opname in het rapport van deze persoonsgegevens of deze persoonsgegevens kennelijk door de betrokkene openbaar zijn gemaakt.⁴² De strekking van de bepaling blijft overigens ongewijzigd. Informatie betreffende bijzondere persoonsgegevens wordt niet verstrekt, tenzij die verstrekking op grond van voormelde artikelen van de AVG is toegestaan. Voor de absolute weigeringsgrond betreffende nationale identificatienummers is met onderdeel d een aparte uitzonderingsgrond opgenomen. Daarin is de zinsnede «tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de levenssfeer maakt» gehandhaafd. Sommige identificatienummers zijn reeds openbaar, zoals die in het Handelsregister of het register uit de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg (BIG-register). Deze kunnen bij een verzoek om informatie slechts worden geweigerd als op grond van het tweede lid, onderdeel e, er aanleiding bestaat om de identiteit van de betrokkene niet openbaar te maken. Daar staat tegenover dat de Wet algemene bepalingen burgerservicenummer geen ruimte biedt voor een buitenwettelijke verwerking van burgerservicenummers,⁴³ ook niet met toestemming van de betrokkene. Die kunnen dus bij een verzoek om informatie niet worden verstrekt. De onderdelen c en d betreffen absolute weigeringsgronden.

Ook met de proportionaliteit en subsidiariteit is in de Woo rekening gehouden. Zo zijn in artikel 3.3 Woo van de verplichting tot actieve openbaarmaking uitgesloten de beschikkingen waarbij het belang van openbaarheid niet op voorhand prevaleert boven het belang van de persoonlijke levenssfeer. Bij andere actieve openbaarmaking of bij openbaarmaking op verzoek zal het belang van de persoonlijke levenssfeer moeten worden afgewogen tegen het belang van openbaarheid. Dat zal bij de actieve openbaarmaking van beschikkingen en oordelen over klachten resulteren in documenten waarin de namen van natuurlijke personen zijn doorgehaald of vervangen door neutrale termen als «aanvrager» of «klager», zoals ook bij de publicaties van rechterlijke uitspraken op rechtspraak.nl de namen van natuurlijke personen zijn verwijderd. Omdat de initiatiefnemers zowel de openbaarheid als de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van groot belang achten, is voorzien in een gefaseerde inwerkingtreding van de verplichting tot actieve openbaarmaking, zodat werkprocessen indachtig het adagium «openbaarheid by design» kunnen worden aangepast, resulterend in twee versies van een document, een versie die is bedoeld voor de geadresseerde en het archief van het bestuursorgaan en een openbare versie waarin de namen zijn vervangen door een neutrale term als «aanvrager» of «klager». Bij verzoeken om informatie onder de Wob is de uitzonderingsgrond voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer een van de meest toegepaste uitzonderingsgronden. De initiatiefnemers verwachten dat onder de Woo, die op dat punt gelijkluidend is aan de Wob, de persoonlijke levenssfeer adequaat zal worden beschermd. De opmerkingen van de AP over het begrip «instemming» hebben geleid tot een aanpassing van artikel 5.1, tweede lid, onderdeel e, Woo. In de artikelsgewijze toelichting bij de wijziging van artikel 5.5 Woo wordt uitgebreid ingegaan op de verhouding van dat artikel met de AVG. Ook bij de toepassing van de artikelen 5.6 en 5.7 dient een bestuursorgaan de bescherming van de persoonlijke levenssfeer in ogenschouw te nemen, hetgeen kan leiden tot weigering van het verzoek of het verbinden van op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer gerichte voorwaarden aan het verlenen van de toegang tot informatie.

Artikel 5.1, tweede lid, onderdeel e, Woo

De AVG noopt overigens niet tot een nieuw regime voor het verstrekken van gewone persoonsgegevens. Dergelijke gegevens worden ingevolge artikel 5.1, tweede lid, onderdeel e, Woo niet verstrekt indien het belang van openbaarheid niet opweegt tegen de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Het betreft een relatieve weigeringsgrond. In het geval de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer niet in de weg staat aan de informatieverstrekking, is die verstrekking een verwerking van persoonsgegevens die op grond van artikel 6, eerste lid, onderdeel c, van de AVG is toegestaan. Het betreft een verwerking die noodzakelijk is om te voldoen aan de Woo en de verplichtingen voor het bestuursorgaan die daaruit voortvloeien. In artikel 86 AVG is een uitdrukkelijke grondslag opgenomen voor nationale wetgevers om het verstrekken van persoonsgegevens in officiële documenten mogelijk te maken, teneinde het recht van toegang van het publiek tot officiële documenten in overeenstemming te brengen met het recht op bescherming van persoonsgegevens uit hoofde van de AVG.

In de Wob was in artikel 10, derde lid, nog bepaald dat de uitzonderingsgrond betreffende de persoonlijke levenssfeer niet van toepassing is voor zover de betrokken persoon heeft ingestemd met openbaarmaking. Deze bepaling is toegevoegd bij de implementatie van het Verdrag van Aarhus. De toevoeging kan thans vervallen, nu dat reeds volgt uit artikel 6, eerste lid, AVG. Uit de AVG volgt overigens niet dat bestuursorganen verplicht zijn om in alle gevallen bij betrokkenen om die toestemming te vragen, omdat de nationale wetgever op grond van artikel 86 AVG hier ruimte is gelaten op dit punt. Voor zover het bestuursorgaan van oordeel is dat de bescherming van de persoonlijke levenssfeer prevaleert, kan het de gevraagde informatie weigeren zonder contact op te nemen met betrokkenen. Indien echter het belang van de openbaarheid van de informatie naar het oordeel van het bestuursorgaan zwaarder weegt dan het belang van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer, is het bestuursorgaan wel gehouden contact op te nemen met de betrokken persoon of personen, alvorens de informatie openbaar te maken. Het bestuursorgaan geeft dan toepassing aan artikel 4:8 Awb. Overigens heeft een belanghebbende geen vetorecht als het gaat om de bescherming van zijn persoonlijke levenssfeer. Het is uiteindelijk het bestuursorgaan dat de bescherming van de persoonlijke levenssfeer moet afwegen tegen het belang van de openbaarheid. Met het niet overnemen van artikel 10, derde lid, Wob wordt tevens tegemoet gekomen aan hetgeen door de AP in paragraaf 3.1 van deze toelichting genoemde brief over de toestemming door betrokkene wordt opgemerkt.

Artikel 5.1, tweede lid, onderdeel i, Woo

Aan artikel 5.1, tweede lid, wordt een nieuw onderdeel toegevoegd betreffende het belang van het goed functioneren van de overheid. Met het vervangen van artikel 10, tweede lid, onderdeel g, Wob door artikel 5.1, vijfde lid, Woo dreigt de bescherming van in jurisprudentie over artikel 10, tweede lid, onderdeel g, Wob erkende belangen verloren te gaan. De initiatiefnemers hadden dat onderkend bij de toepassing van artikel 10, tweede lid, onderdeel g, Wob bij concurrentiegevoelige bedrijfsgegevens en hebben daarom het belang van de bescherming van die gegevens expliciet verwoord in artikel 5.1, tweede lid, onderdeel f, Woo. Hetzelfde speelt bij de jurisprudentie waarin als voorbeeld van onevenredige benadeling op grond van artikel 10, tweede lid, onderdeel g, Wob is erkend: het goed functioneren van het publiekrechtelijk lichaam waar een bestuursorgaan onderdeel van uitmaakt. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State over verklaringen die zijn afgelegd in het kader van onderzoek door de rijksrecherche naar de vuurwerkramp Enschede (ECLI:NL:RVS:2011:BQ1879, 20 april 2011). Daarin werden door de rijksrecherche afgenomen verhoren wegens onevenredige benadeling van de Staat geweigerd, omdat het openbaar maken het goed functioneren van de rijksrecherche in de toekomst werd belemmerd.⁴⁴

In een uitspraak van de Rechtbank Midden-Nederland (ECLI:NL:RBMNE:2017:2253, 21 april 2017) betreffende verslagen van verhoren door de Rekenkamer van de gemeente Utrecht kon de Rekenkamer deze verslagen met een beroep op artikel 10, tweede lid, onderdeel g, Wob weigeren.⁴⁵

In haar uitspraak over de MCCb (ministeriële commissie crisisbeheersing en besluitvorming) en de MH17-ramp heeft de Afdeling (ECLI:NL:RVS:2017:2883, 25 oktober 2017) in hoger beroep, na een andersluidend oordeel van de Rechtbank Midden-Nederland, geoordeeld dat voor de MCCb geldt dat het geheimhoudingsregime van het reglement van orde van de ministerraad, de in artikel 45 van de Grondwet opgedragen eenheid van het regeringsbeleid en de gevoelige aard van de onderwerpen binnen de MCCb het voorkomen van onevenredige benadeling zwaarder weegt dan het belang dat is gemoeid met openbaarmaking. Deze overwegingen zijn volgens de Afdeling eveneens van toepassing op de notulen van de ministerraad zelf, die immers ook aan artikel 45 Grondwet zijn onderworpen en waarbij eveneens geldt dat openbaarmaking van de notulen ertoe zou leiden dat Ministers en anderen terughoudender zullen zijn in hetgeen zij in die vergaderingen bespreken.

De vraag is of deze jurisprudentie onder artikel 5.1,vijfde lid, Woo (betreffende de onevenredige benadeling van een ander belang dan de in de Woo genoemde uitzonderingsgronden) in stand zou blijven. De onzekerheid over het antwoord op deze vraag zou kunnen worden weggenomen door het opnemen van een nieuw onderdeel i in artikel 5.1, tweede lid, Woo. Daarom stellen de initiatiefnemers voor om deze jurisprudentie expliciet te codificeren in een zelfstandige uitzonderingsgrond betreffende de bescherming van het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen.

Dit goed functioneren kan blijkens de genoemde jurisprudentie op verschillende wijze in het geding komen. Openbaarheid kan ertoe leiden dat bij onderzoeken in toekomstige gevallen terughoudend wordt verklaard aan de rijksrecherche of een rekenkamer. Dit soort verklaringen worden niet beschermd door artikel 11 van de Wob of artikel 5.2 van de Woo, omdat geen sprake is van intern beraad. Deze verklaringen hebben daarom een eigen bescherming nodig, willen bestuursorganen als een rekenkamer in de toekomst nog de informatie boven water krijgen die zij voor de uitoefening van hun taak nodig hebben. Daar komt bij, en in de jurisprudentie speelt dit een rol, dat op basis van dergelijke verklaringen vaak rapporten worden opgesteld die wel openbaar zijn, zodat de goede en democratische bestuursvoering toch is gediend.

Het goed functioneren van de overheid is ook in het geding, indien een bestuursorgaan, bij de oplossing van een probleem in overleg treedt met andere bestuursorganen of met derden. Een dergelijk overleg is niet altijd intern beraad in de zin van artikel 5.2 (of artikel 11 Wob) en er zal, indien wel sprake is van intern beraad, meer aan de orde komen dan persoonlijke beleidsopvattingen. Zo kunnen prognoses en beleidsalternatieven niet als persoonlijke beleidsopvatting worden aangemerkt voor zover deze uit feitelijke gegevens bestaan. Alleen de aan deze prognoses of beleidsalternatieven gegeven kleuring en duiding kan als persoonlijke beleidsopvatting worden aangemerkt. In een dergelijk overleg kan het belang van vertrouwelijkheid als voorwaarde voor het goed functioneren van een bestuursorgaan zwaarder wegen dan het belang van openbaarheid, waardoor ook de prognoses en beleidsalternatieven ter bescherming van het belang van het goed functioneren van het bestuursorgaan kunnen worden geweigerd.

Een ander voorbeeld waarbij deze grond kan worden ingeroepen is bij interne disciplinaire onderzoeken. Bij een dergelijk onderzoek is vertrouwelijkheid noodzakelijk om de feiten boven water te krijgen.

In de ministerraad of een ministeriële commissie is wel sprake van intern beraad, maar niet al het gewisselde kan worden aangemerkt als een persoonlijke beleidsopvatting. Daar geldt de grondwettelijke opdracht tot eenheid van beleid als concretisering van het begrip «goed functioneren» van de ministerraad.

Denkbaar is echter dat de openbaarmaking slechts tijdelijk het goed functioneren van de overheid belemmert. Te denken valt aan een crisisachtige aangelegenheid die wordt gekenmerkt door ingewikkeldheid, gelet op de omvang of de aard ervan, en de gevoeligheid van de informatie. Als voorbeeld kan wederom genoemd worden de MH17-ramp. Bij een dergelijke gebeurtenis spelen van meet af aan diverse belangen, zoals de relatie met verschillende landen en de positie van de nabestaanden. De overheid kan dan beschikken over informatie die uit verschillende bronnen afkomstig is, op basis waarvan zowel omzichtig als voortvarend moet worden gehandeld. In die fase vergt het goed functioneren van de overheid dat deze informatie niet openbaar wordt gemaakt. De uitkomst van die belangenafweging zal bij een dergelijke crisis zijn dat die gevoelige documenten wegens het goed functioneren van de overheid op het tijdstip van het verzoek niet openbaar worden gemaakt. De systematiek van de Woo (en de Wob) vergt in het algemeen een belangenafweging op documentniveau, waarbij de term «voor zover» in de aanhef van artikel 5.1, tweede lid, Woo (of artikel 10, tweede lid, Wob) betekent dat binnen een document moet worden beoordeeld in hoeverre de uitzonderingsgronden aan de orde zijn. Daartoe worden in de praktijk veelal inventarislijsten opgesteld en wordt van een document per alinea beoordeeld of een uitzonderingsgrond aan de orde is.⁴⁶ Daarmee kan de belangenafweging richting de aanvrager en richting de bestuursrechter inzichtelijk gemaakt worden. De Woo (of de Wob) schrijft deze werkwijze echter niet voor. Als die belangenafweging in tijden van crisis in abstracto wordt gemaakt, is dat niet in strijd met de systematiek van de Woo (of de Wob), zolang het bestuursorgaan kan motiveren dat voor alle documenten geldt dat openbaarmaking niet opweegt tegen het belang van het goed functioneren van het bestuursorgaan. Indien de complexiteit en gevoeligheid van een aangelegenheid dat vergt, kan het bestuursorgaan bij de in het tweede lid, aanhef en onderdeel i, bedoelde afweging volstaan met de motivering van deze complexiteit en gevoeligheid, zonder in te gaan op de op de aangelegenheid betrekking hebbende documenten. Dat betekent dat gevoelige documenten in dat geval niet geïnventariseerd en individueel beoordeeld hoeven te worden ten behoeve van het verzoek om informatie als de behandeling van de aangelegenheid dat vergt. Als na verloop van tijd opnieuw een verzoek wordt gedaan kan dit anders zijn. Dat is het geval als behandeling van de aangelegenheid in rustiger vaarwater is gekomen. Dan zullen de relevante documenten op de verschillende uitzonderingsgronden moeten worden beoordeeld, waarbij nog steeds kan meespelen dat bij een of meer documenten openbaarmaking zou leiden tot onevenredige benadeling van het belang van het waarborgen van vertrouwelijk overleg, waarvoor dan nog steeds een beroep kan worden gedaan op het hier voorgestelde onderdeel i. Ook kan dan blijken dat een andere uitzonderingsgrond van artikel 5.1, eerste of tweede lid, Woo aan de orde is of dat sprake is van een persoonlijke beleidsopvatting in een document dat is opgemaakt ten behoeve van intern beraad.

De hier voorgestelde uitzonderingsgrond kan echter niet worden ingeroepen om misstanden als zodanig te verbloemen of met het argument dat openbaarmaking leidt tot verlies van vertrouwen in de overheid bij het publiek, waardoor een bestuursorgaan niet goed meer zou kunnen functioneren. Als uit nieuwe feiten of nieuwe afwegingen volgt dat eerder ingezet beleid onjuist is uitgevoerd of op onjuiste aannames is gebaseerd, dient een bestuursorgaan daar op de gebruikelijke manier verantwoording over af te leggen en is een goede en democratische bestuursvoering in beginsel gebaat bij openheid over een dergelijke aangelegenheid. ⁴⁷

De initiatiefnemers zijn van oordeel dat de voorgestelde uitzondering valt binnen artikel 4, vierde lid, aanhef en onderdeel a, van het Verdrag van Aarhus, dat luidt: «Een verzoek om milieu-informatie kan worden geweigerd indien de bekendmaking een nadelige invloed zou hebben op: a. de vertrouwelijkheid van het handelen van overheidsinstanties, wanneer in dergelijke vertrouwelijkheid is voorzien naar nationaal recht». Nederland heeft nog niet het Verdrag van Tromsø ondertekend, laat staan geratificeerd. De initiatiefnemers hebben dit verdrag wel als een toetssteen gebruikt bij het opstellen van de Woo, waarbij zij moeten vaststellen dat voor artikel 5.1, vijfde lid, Woo (en artikel 10, tweede lid, onderdeel g, Wob) onder dat verdrag geen ruimte bestaat.⁴⁸ Voor zover de betreffende informatie is aan te merken als intern beraad, voldoet het voorgestelde onderdeel i naar het oordeel van de initiatiefnemers aan artikel 3, eerste lid, aanhef en onderdeel k, van het Verdrag van Tromsø, dat luidt «Each Party may limit the right of access to official documents. Limitations shall be set down precisely in law, be necessary in a democratic society and be proportionate to the aim of protecting: (…) k. the deliberations within or between public authorities concerning the examination of a matter». Deze bepaling is, anders dan artikel 11 Wob en artikel 5.2 Woo niet beperkt tot persoonlijke beleidsopvattingen binnen dat intern beraad. Daarnaast biedt het Verdrag in artikel 3, eerste lid, aanhef en onderdeel d, de ruimte om disciplinaire onderzoeken te beschermen. Maar bijvoorbeeld de verklaringen uit bovengenoemde jurisprudentie betreffende de vuurwerkramp en de rekenkamer Utrecht, die niet zijn aan te merken als intern beraad of disciplinaire onderzoeken, zouden op grond van het Verdrag van Tromsø niet kunnen worden geweigerd. Het vervangen van artikel 10, tweede lid, onderdeel g, Wob door artikel 5.1 vijfde lid, Woo had als voornaamste doel het strategisch gebruik van deze grond tegen te gaan. De initiatiefnemers hebben geen bezwaar tegen het handhaven van een in de rechtspraak erkende zelfstandige toepassing van artikel 10, tweede lid, onderdeel g, Wob, zoals zijzelf ook hebben gedaan in het voorgestelde artikel 5.1, tweede lid, onderdeel f, Woo, betreffende concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens. Bovendien zou in de meeste gevallen bij het ontbreken van het voorgestelde onderdeel i, een beroep op artikel 5.1, vijfde lid, Woo slagen, waarbij door het gebruik van dat lid eveneens strijd zou zijn met het Verdrag van Tromsø, zelfs in de gevallen waarin dat met de toepassing van onderdeel i niet het geval zou zijn.

Artikel 5.1, zesde lid, Woo

Anders dan artikel 10 van de Wob voorziet artikel 5.1 van de Woo tot nu toe niet in een bepaling over emissiegegevens. Dat is zo, omdat de emissiegegevens waren opgenomen in de categorie verplicht actief openbaar te maken informatie van artikel 3.3, eerste lid, Woo. Met een dergelijke actieve openbaarheid zou meer dan voldoende aan het Verdrag van Aarhus worden voldaan, nu dat verdrag vooral de weigering van emissiegegevens verbiedt. Nu de verplichte openbaarmaking in artikel 3.3 komt te vervallen, dient alsnog een regeling over emissiegegevens aan artikel 5.1 te worden toegevoegd. Daartoe dient het nieuwe zesde lid.

Voetnoten

42. Dit volgt uit een advies van de Autoriteit Persoonsgegevens op een nota van wijziging bij het voorstel van Rijkswet tot wijziging van de Rijkswet Onderzoeksraad voor veiligheid in verband met enkele aanpassingen (Kamerstukken II 2019/20, 35 106 (R2115), nr. 11). Het advies betrof onder meer een wijziging van artikel 57 van die Rijkswet, dat is afgeleid van artikel 10 Wob. De hier voorgestelde tekst van artikel 5.1, eerste lid, onderdelen c en d, Woo komt overeen met een voorstel tot wijziging van artikel 10 Wob dat onderdeel uitmaakt van een Verzamelwet gegevensbescherming die voor internetconsultatie is vrijgegeven op www.internetconsultatie.nl/verzamelwetgegevensbescherming.

43. https://autoriteitpersoonsgegevens.nl/nl/onderwerpen/identificatie/burgerservicenummer-bsn.

44. De Afdeling overwoog: 2.6.2. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob is dit de meest algemene uitzonderingsgrond die kan worden toegepast als door het verstrekken van informatie andere belangen dan de in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a tot en met f, van de Wob genoemde belangen te zeer worden geschaad. Deze bepaling voorziet daarmee in de behoefte om de Wob te kunnen toepassen in zeer verschillende, niet voorspelbare situaties. Het karakter van deze bepaling brengt mee dat onder bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel derden ook publiekrechtelijke lichamen worden begrepen. De bepaling mag er echter niet toe leiden dat overheidsorganen gegevens zouden mogen achterhouden omdat publicatie daarvan mogelijk een ongunstig licht zou werpen op het door hen gevoerde beleid of de kans op aanvaarding van het door hen voorgenomen beleid zou verkleinen. De belangen die hierbij in het geding zijn wegen niet op tegen het met de Wob beoogde publieke belang van het verstrekken van informatie. Een en ander neemt niet weg dat ook Ministers, andere bestuurders en ambtenaren bij de aangelegenheid betrokken personen kunnen zijn, zeker als om informatie wordt gevraagd over aangelegenheden die henzelf betreffen. Hierbij is niet gedacht aan gevallen waarin van inbreuk op hun persoonlijke levenssfeer sprake is, maar aan zulke waarin het belang van het goed functioneren van het publiekrechtelijke lichaam waarvan zij deel uitmaken, in het geding is (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 36 en 37).

45. Deze lijn is onlangs in vergelijkbare casus nog bevestigd in ABRvS 11 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2337.

46. Zie Afdeling bestuursrechtspraak 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:314, waarin althans voor persoonlijke beleidsopvattingen en de verwevenheid ervan met informatie die in beginsel niet op grond van de Wob kan worden geweigerd, maar wel wegens de verwevenheid met de persoonlijke beleidsopvattingen is aangegeven dat de vraag naar de verwevenheid per alinea of ander zelfstandig onderdeel moet worden beantwoord. Deze jurisprudentie zal ook onder de Woo richtinggevend zijn.

47. Zie Afdeling bestuursrechtspraak 27 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018: 2143, overweging 7.2, waarin de Afdeling eveneens het belang van het goed functioneren van het publiekrechtelijke lichaam erkent.

48. Kamerstukken II, 33 328, nr. 12, p. 11.

Kamerstukken II 2019/20, 35 112, nr. 9, p. 44-50 (MvT novelle n.a.v. advies RvS)

Nota naar aanleiding van het verslag novelle Woo (35 112, nr. 12)

Maar ook is niet uitgesloten dat de kosten voor het bedrijfsleven zullen toenemen, omdat zij mogelijk juridische procedures moeten voeren om hun bedrijfsgeheimen daadwerkelijk geheim te houden. De leden van de VVD-fractie vragen de initiatiefnemers daar op in te gaan.

De initiatiefnemers zijn van mening dat de wijzigingen in de Woo ten opzichte van de Wob geen aanleiding geven voor de conclusie dat het bedrijfsleven meer kosten moet maken. Thans geldt in de Wob als geen sprake is van milieu-informatie een absolute uitzonderingsgrond voor vertrouwelijke bedrijfsgegevens. Overige concurrentiegevoelige gegevens worden niet openbaar gemaakt als dat leidt tot onevenredige benadeling van het betreffende bedrijf. Bij een absolute uitzonderingsgrond moet de vertrouwelijkheid worden aangetoond, hetgeen net zo belastend is als een belangenafweging. Voor milieu-informatie geldt dat bij vertrouwelijke bedrijfsgegevens een belangenafweging moet worden gemaakt. Niet is gebleken dat onder de Wob bij die belangenafweging de belangen van het bedrijfsleven zodanig zullen worden veronachtzaamd dat het bedrijfsleven vaker moet procederen dan bij een absolute uitzonderingsgrond. Voor overige concurrentiegevoelige bedrijfsgegevens die als milieu-informatie moeten worden aangemerkt, bestaat onder de Wob geen uitzonderingsgrond en kunnen die dus niet worden geweigerd. In de Woo is een relatieve uitzonderingsgrond opgenomen voor alle vertrouwelijke en concurrentiegevoelige bedrijfsgegevens. Daarmee is het onderscheid tussen bedrijfsgegevens die als milieu-informatie worden aangemerkt en andere bedrijfsgegevens vervallen. De initiatiefnemers zijn van mening dat in een belangenafweging voldoende ruimte bestaat om de belangen van het bedrijfsleven de beschermen.

Kamerstukken II 2020/21, 35 112, nr. 12, p. 17 (Nota n.a.v. verslag novelle)

5. Overgangsrecht en inwerkingtreding

Voor de leden van de VVD-fractie blijft de voorgestelde regeling met betrekking tot de bedrijfs- en fabricagegegevens een punt van aandacht en grote zorg. Het weigeren van deze gegevens is thans een absolute weigeringsgrond, maar wordt straks een relatieve weigeringsgrond. Er moet dan een belangenafweging plaatsvinden. Los van de door hun gestelde algemene vraag in paragraaf één, vragen de leden van de VVD-fractie de initiatiefnemers of zij bereid zijn de voorgestelde regeling ten aanzien van de bedrijfs- en fabricagegegevens te heroverwegen en het wetsvoorstel in die zin te veranderen, dat de huidige regeling (absolute weigeringsgrond in het geval van bedrijfs- en fabricagegegevens) gehandhaafd blijft. Zo neen, waarom niet?

De initiatiefnemers zien hiervoor geen aanleiding. Voor de onderbouwing verwijzen zij naar de beantwoording van de vraag van de leden van de VVD-fractie over de mogelijke kosten die voor het bedrijfsleven uit de Woo zouden kunnen voortvloeien.

Kamerstukken II 2020/21, 35 112, nr. 12, p. 21 (Nota n.a.v. verslag novelle)

Tweede Nota van wijziging novelle Woo (35 112, nr. 16)

2

In onderdeel U komt onderdeel 1 te luiden:

1. In het eerste lid wordt «artikel 5.1, eerste lid, onderdelen a, b en c,» vervangen door «artikel 5.1, eerste lid, onderdelen a en b, alsmede c en d,» en wordt «de artikelen 5.1, tweede en vijfde lid en 5.2» vervangen door «artikel 5.1, tweede of vijfde lid, of artikel 5.2»

Kamerstukken II 2020/21, 35 112, nr. 16, p. 1 (2eNvW novelle)

Tweede Nota van wijziging novelle Woo (35 112, nr. 16)

Onderdeel 2 (Artikel 5.5 Woo)

In artikel 5.5, eerste lid, Woo wordt een onjuiste verwijzing naar artikel 5.1 gecorrigeerd

Kamerstukken II 2020/21, 35 112, nr. 16, p. 5 (2eNvW novelle)

Gewijzigd amendement van de leden Snoeren en Bisschop ter vervanging van dat gedrukt onder nr. 17. (35 112, nr. 26)

De ondergetekenden stellen het volgende amendement voor:

I

Artikel I, onderdeel R, wordt als volgt gewijzigd:

1. In onderdeel 1 wordt onder verlettering van onderdelen c en d tot d en e na onderdeel b een onderdeel ingevoegd, luidende:

• c. bedrijfs- en fabricagegegevens betreft die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld;.

2. Na onderdeel 2 wordt een onderdeel ingevoegd, luidende:

2a. In het tweede lid komt onderdeel f te luiden:

• f.de bescherming van andere dan in het eerste lid, onderdeel c genoemde concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevensgegevens;.

4. In onderdeel 4, aanhef, wordt «wordt een lid» vervangen door «worden twee leden», wordt de aanduiding «6.» vervangen door «7.» en wordt voor het voorgestelde zevende lid (nieuw) een lid ingevoegd, luidende:

• 6. Het openbaar maken van informatie blijft in afwijking van het eerste lid, onderdeel c, in geval van milieu-informatie eveneens achterwege voor zover daardoor het in het eerste lid, onderdeel c, genoemde belang ernstig geschaad wordt en het algemeen belang van openbaarheid van informatie niet opweegt tegen deze schade.

II

In artikel I, onderdeel U, onder 1, wordt ««artikel 5.1, eerste lid, onderdelen a, b en c,» vervangen door «artikel 5.1, eerste lid, onderdelen a en b, alsmede c en d,»» vervangen door «na «onderdelen a, b en c,» ingevoegd «alsmede d en e,»».

III

Na artikel I, onderdeel GG, wordt een onderdeel ingevoegd, luidende:

GGa

Artikel 9.14 wordt als volgt gewijzigd:

1. In onderdeel B wordt «artikel 5.1, tweede lid, onderdeel f» vervangen door «artikel 5.1, eerste lid, onderdeel c, of tweede lid, onderdeel f».
2. In onderdeel C wordt «artikel 5.1, tweede lid, onderdeel f» vervangen door «artikel 5.1, eerste lid, onderdeel c, of tweede lid, onderdeel f».

IV

In artikel I, onderdeel PP, wordt «In artikel 9.50 wordt in de wijziging van artikel 40, derde lid, van de Wet op de parlementaire enquête 2008» vervangen door «Artikel 9.50, onderdeel 3, wordt als volgt gewijzigd:

1. Het voorgestelde onderdeel f komt te luiden:

• f.de bescherming van andere dan in het tweede lid, onderdeel c, genoemde concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevensgegevens;.

2. Er wordt».

V

In artikel I, onderdeel TT, wordt in onderdeel 1 «onderdelen c en d» vervangen door «onderdelen c, d en e».

Toelichting

Met dit amendement worden de «vertrouwelijk aan de overheid verstrekte bedrijfs- en fabricagegegevens» in lid 1 van artikel 5.1 ondergebracht, zodat deze informatie niet openbaar wordt gemaakt. Zo geldt er voor deze gegevens een absolute weigeringsgrond in plaats van een relatieve weigeringsgrond. Het gaat immers om gegevens van private bedrijven. Vanuit concurrentieoverwegingen horen deze gegevens niet in de openbaarheid te komen. Gehandhaafd blijft de zinsnede betreffende andere concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens, welke gegevens onder de huidige Wet openbaarheid van bestuur niet specifiek zijn beschermd.

Kamerstukken II 2020/21, 35 112, nr. 26, p. 1-2 (Amendement)

Brief regering; Waardering amendementen Wet open overheid (35 112, nr. 25)

Kamerstuk 35 112, nr. 17

De leden Snoeren en Bisschop hebben een amendement ingediend dat bedrijfs- en fabricagegegevens weer onderbrengt bij de absolute uitzonderingsgronden; dit amendement beoogt daarmee terug te keren naar de situatie onder de Wob. Zoals ik tijdens de plenaire behandeling van het wetsvoorstel heb opgemerkt, betekent het opnemen van bedrijfs- en fabricagegegevens bij de relatieve uitzonderingsgronden niet dat dit soort gegevens allemaal openbaar worden. Er zal telkens een afweging moeten worden gemaakt tussen het belang van openbaarheid en het door de uitzonderingsgrond beschermde belang. Het opnemen van bedrijfs- en fabricagegegevens onder de relatieve weigeringsgronden betekent vooral dat er meer ruimte ontstaat om de belangen af te wegen. Vertrouwelijk verstrekte en concurrentiegevoelige gegevens vallen wel onder de uitzonderingsgrond. De belangen van het bedrijfsleven blijven hiermee beschermd.

Ik laat het oordeel van dit amendement aan de Kamer.

Kamerstukken II 2020/21, 35 112, nr. 25, p. 3 (brief waardering amendementen)

Brief minister met een reactie op in het voorlopig verslag aan de regering gestelde vragen (33 328, nr. P)

Uitzonderingen

Enkele van de gestelde vragen over de uitzonderingen op openbaarmaking zijn vooral gesteld in de sleutel van de informatievoorziening aan de Kamer. Dit is uiteraard een belangrijke en actuele discussie, waarover reeds het nodige is gewisseld tussen het kabinet en de Kamer(s). Hoewel ik begrijp dat er een verband wordt gelegd met het voorliggende voorstel voor een Wet open overheid, waarbij ten dele sprake is van vergelijkbare begrippen, waardoor de vraag rijst naar de overeenkomsten en verschillen, ziet het kabinet de informatievoorziening aan de Kamer(s) in een ander perspectief zoals aangegeven in de kabinetsreactie op het rapport van de parlementaire ondervragingscommissie van de kinderopvangtoeslag7 en het nader rapport bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State over de ministeriële verantwoordelijkheid8. De uitzonderingsgronden in het voorstel voor de Woo vragen een zelfstandige waardering. Uiteraard zal ik de gestelde vragen hierna beantwoorden.

Aanwijzingen voor de externe contacten van rijksambtenaren

De leden van de GroenLinks-fractie hebben nog enkele vragen aan de regering die verband houden met de Aanwijzingen voor de externe contacten van rijksambtenaren en het schriftelijk overleg dat daarover heeft plaatsgevonden tussen uw commissie en mij.9 Meer in het bijzonder vragen zij onder welke omstandigheden de eenheid van het regeringsbeleid onder het belang van de staat wordt geschaard. Zij vragen in de antwoorden exact duidelijk te maken wanneer dit belang wél en wanneer dit belang niet overlappend is. Ook vernemen deze leden graag van de regering wie deze afweging maakt.

De ministerraad bevordert de eenheid van het regeringsbeleid (artikel 45, derde lid, Grondwet). Aantasting van de eenheid van het regeringsbeleid is in het algemeen in strijd met het belang van de staat. De eenheid van regeringsbeleid is onder andere in het geding wanneer beslissingen zijn genomen of standpunten zijn ingenomen door de ministerraad en de gremia waarin de besluitvorming in de ministerraad wordt voorbereid, zoals ambtelijke voorportalen en onderraden. Omwille van de controleerbaarheid en de éénduidigheid spreekt de ministerraad naar buiten toe met één stem en worden verschillen van opvatting tussen de Ministers niet openbaar. Ministers zijn tot geheimhouding verplicht over hetgeen in de ministerraad is besproken.10 Het kabinet heeft toegezegd dat een geannoteerde besluitenlijst van de ministerraad openbaar zal worden gemaakt.11 Dat is onlangs voor het eerst gebeurd, namelijk op 16 april.

Deze leden vragen naar aanleiding van mijn antwoorden op eerdere vragen ook of in het besluit om informatie al dan niet vrij te geven mag meespelen dat zaken pijnlijk zijn voor de Minister. Dat is niet het geval. In hoeverre zaken «pijnlijk» zijn voor een Minister is niet relevant voor de te nemen beslissing. Uitsluitend indien de weigeringsgrond het belang van de staat zich voordoet, kan het vrijgeven van bepaalde informatie achterwege blijven, bijvoorbeeld omdat die raakt aan de hiervoor genoemde eenheid van het regeringsbeleid of aan de persoonlijke levenssfeer. De toepassing van deze grond bij het vrijgeven van informatie is de verantwoordelijkheid van de bewindspersoon wiens beleidsterrein het betreft.

Openbaarmaking departementale nota’s

De leden van de GroenLinks-fractie vragen welk proces van informatiedeling van onderliggende departementale nota’s er momenteel bestaat en of de regering hierbij specifiek kan ingaan op de leesbaarheid, leeswijzers en duiding van de informatie. Ook vragen zij in dit verband hoe vaak het voorkomt dat ambtenaren naar het Huis voor Klokkenluiders of naar integriteitscoördinatoren en vertrouwenspersonen zijn gestapt. Acht de regering dat er sprake is van voldoende veiligheid?

In het huidige proces van informatievoorziening worden onderliggende stukken, zoals nota’s, niet actief openbaar gemaakt. Wanneer in de Kamer(s) of door een Kamerlid gericht wordt gevraagd om specifieke documenten wordt daaraan gehoor gegeven, tenzij het belang van de staat zich daartegen verzet. In de genoemde brief aan de Tweede Kamer12 heeft het kabinet aangekondigd dat vanaf 1 juli 2021 een begin wordt gemaakt met het actief openbaar maken van onderliggende departementale nota’s die de bewindspersonen hebben gebruikt voor de besluitvorming bij elk stuk (wetsvoorstel, brief of nota) dat aan het parlement wordt gestuurd. Op die wijze wil het kabinet meer inzicht geven in de afwegingen die aan het beleid ten grondslag liggen. Persoonlijke beleidsopvattingen zullen daarbij niet langer worden gehanteerd als weigeringsgrond. Dat geldt ook wanneer documenten aan de Kamer worden verstrekt naar aanleiding van een gericht verzoek.

De onderliggende departementale nota’s worden opgesteld met als primaire doel de bewindspersoon te adviseren. Uiteraard is het streven daarbij begrijpelijkheid en inzichtelijkheid voor de bewindspersoon, maar ook voor de Kamer en de samenleving. Dit is niet alleen randvoorwaardelijk voor adequate advisering maar ook een belangrijk uitgangspunt nu departementale nota’s openbaar worden. Hoe de werkwijze rond de actieve openbaarmaking van departementale nota’s er precies uit komt te zien, is op dit moment nog onderwerp van nadere uitwerking. Er wordt bijvoorbeeld gewerkt aan een format dat mogelijk op termijn door alle departementen als standaard zal worden gebruikt. Ook de inzichtelijkheid en navolgbaarheid bij het schrijven van de nota’s zal erbij worden betrokken. Ik verwacht de Kamers voor het zomerreces meer inzicht te kunnen geven in de beoogde werkwijze.

Mede naar aanleiding van de vraag van de leden van de fractie van GroenLinks of er voldoende veiligheid is, hecht ik eraan op te merken dat het belangrijk is dat ambtenaren zich veilig blijven voelen bij de uitoefening van hun werk. Daar zullen we dus aandacht voor moeten hebben, ook in het kader van goed werkgeverschap. Het is de rol van ambtenaren om objectief te adviseren en handelen vanuit hun professioneel vakmanschap. Het kabinet is beslissingsbevoegd en draagt daarvoor ook de gehele verantwoordelijkheid. De norm is dat ambtenaren werken op basis van openheid en verantwoording. Vanuit het Ministerie van BZK wordt een rijksbreed programma opgezet dat inzet op bewustwording en praktische uitwerking van nieuwe werkwijzen en op de benodigde opleiding en training van ambtenaren. Hiermee bevorderen we dat iedere ambtenaar adequaat is toegerust en de vrijheid voelt kritisch te blijven adviseren.

Ik heb geen zicht op het aantal gevallen waarin een ambtenaar een gang heeft gemaakt naar het Huis voor klokkenluiders. In het jaarverslag 2020 van het Huis voor klokkenluiders is wel vermeld dat van de 38 zaken die de afdeling advies in 2020 in behandeling had waarin was vastgesteld dat zij een vermoeden van een misstand van maatschappelijk belang betroffen, 37% de publieke sector betrof, 37% de private sector en 26% de semipublieke sector. Over de jaren 2016–2020 zijn er van de 19 verzoeken tot onderzoek die in behandeling zijn genomen door de afdeling onderzoek van het Huis tien afkomstig van de publieke sector, zes van de private sector en drie van de semipublieke sector.13 Een uitsplitsing naar het type functionaris is niet in het jaarverslag opgenomen. Ook heb ik geen zicht op het aantal ambtenaren dat een vertrouwenspersoon heeft ingeschakeld. In de Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 2019 zijn wel gegevens vermeld over het aantal gemelde vermoedelijke integriteitsschendingen en het aantal aangetoonde integriteitsschendingen bij de rijksoverheid per jaar en per type (waaronder misstanden volgens de klokkenluidersregeling).14

Voetnoten

7. Kamerstukken II 2020/21, 35 510, nr. 4.

8. Kamerstukken II 2020/21, 35 570, nr. 47.

9. Kamerstukken I 2020/21, 34 430, W en Kamerstukken I 2020/21, 34 430, AA.

10. Artikel 26 Reglement van orde voor de ministerraad.

11. Brief van de Minister-President aan de Tweede Kamer, 15 januari 2021, Kamerstukken II 2020/21, 35 510 nr. 4 (POK brief), paragraaf 7.

12. Brief van de Minister president, 15 januari 2021, Kamerstukken II 2020/21 35 510 nr. 4 (POK-brief), paragraaf 7.

13. Zie Jaarverslag 2020 Huis voor klokkenluiders, te raadplegen via www.huisvoorklokkenluiders.nl.

14. Zie Kamerstukken II 2019/2020, 31 490, nr. 279, paragraaf 1.7.1, p. 26 | Overheid.nl > Officiële bekendmakingen (officielebekendmakingen.nl).

Kamerstukken I 2020/21, 33 328, nr. P. p. 5-7 (brief reactie voorlopig verslag)

Memorie van antwoord (33 328, nr. Q)

De leden van de fractie-Nanninga vroegen naar de verschillen tussen de Woo en het Verdrag van Tromsø. De Woo kent één uitzonderingsgrond die in het verdrag niet voorkomt. Voor de uitzondering wegens onevenredige benadeling (thans artikel 5.1, vijfde lid, Woo) bestaat geen equivalent in het Verdrag van Tromsø, zoals ook voor het huidige artikel 10, tweede lid, onderdeel g, Wob geen equivalent in dat verdrag bestaat. In de nota naar aanleiding van het verslag bij de Woo10 zijn de initiatiefnemers naar aanleiding van vragen van de fracties van de PvdA, de SP en het CDA op dit punt ingegaan.

Daarnaast gaat het Verdrag van Tromsø niet uit van absolute uitzonderingsgronden. Voor de uitzonderingsgronden «eenheid van de Kroon», veiligheid van de Staat en de bescherming van bijzondere persoonsgegevens in artikel 5.1, eerste lid, onderdelen d en e, Woo kan worden verdedigd dat een belangenafweging in abstracto is gemaakt. Daarmee wordt voldaan aan de belangenafweging die het Verdrag van Tromsø voorschrijft. Als dat anders zou zijn, zou het Verdrag van Tromsø in strijd zijn met de Algemene verordening gegevensbescherming. Voor de vertrouwelijke bedrijfsgegevens, die met het ontraden amendement van de leden Snoeren en Bisschop alsnog onder de absolute uitzonderingsgronden is geschaard, is een afweging in abstracto niet mogelijk, omdat deze categorie daarvoor te divers is. Dat door de Tweede Kamer aanvaarde amendement wijkt af van het verdrag.

Verder is de redactie van de uitzonderingsgronden in het Verdrag van Tromsø algemener dan in de Woo. De indieners hebben ervoor gekozen om de uitzonderingsgronden van de Wob als uitgangspunt te nemen, uit oogpunt van continuïteit. Voor de formulering van de uitzonderingsgronden is niet alleen het Verdrag van Tromsø, maar ook het Verdrag van Aarhus (dat de openbaarheid van milieu-informatie regelt) van belang. Het Verdrag van Tromsø bevat twee uitzonderingsgronden die de Woo niet kent. Voor de eerste «the economic, monetary and exchange rate policies of the State» kan onder de Woo artikel 5.1, tweede lid, onderdeel i, betreffende het goed functioneren van de overheid, worden gebruikt. De tweede grond, «the equality of parties in court proceedings and the effective administration of justice», is in Nederland niet geregeld in de Woo (of de Wob) maar in het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering, het Wetboek van Strafvordering en de Algemene wet bestuursrecht. De betreffende bepalingen staan als uitzondering op de bijlage bij artikel 8.8 Woo. Aan deze uitzondering komt een groter gewicht toe als de Woo ook van toepassing zou zijn op de rechtspraak, hetgeen in het Verdrag van Tromsø een mogelijkheid is, maar niet verplicht wordt voorgeschreven. Een verplichting over de openbaarheid van jurisprudentie bevat het Verdrag van Tromsø niet. Overigens zijn rechterlijke uitspraken in Nederland openbaar en wordt het grootste deel (helaas niet alles) actief openbaar gemaakt op rechtspraak.nl. Hierop is de Woo niet van toepassing.

Tot slot de verhouding tussen de Woo en de aangehaalde uitspraak van toenmalig Minister Donner. Inhoudelijk zijn de initiatiefnemers van oordeel dat de Woo meer in overeenstemming is met het Verdrag van Tromsø dan de Wob. De initiatiefnemers handelen niet in strijd met het voornemen van Minister Donner van destijds. Overigens zijn de initiatiefnemers vanzelfsprekend niet gebonden aan een beleidsvoornemen van een Minister van anderhalf decennium geleden. Strikt genomen is zelfs het huidige kabinet dat niet.

Voetnoten

10. Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 12, p 11.

Kamerstukken I 2020/21, 33 328, Q, p. 9-10 (MvA)

De leden van de PVV-fractie vragen de initiatiefnemers en de Minister aan te geven in hoeverre dit voorstel betrekking heeft op documenten van bestuurlijke overlegtafels, zoals klimaattafels, regionale overlegtafels asielopvang, het veiligheidsberaad, etcetra.

De Woo is van toepassing op alle documenten die zich bij de overheid bevinden die naar hun aard verband houden met de publieke taak. Voor zover bestuursorganen deelnemen aan dergelijke overlegtafels en daarover documenten over bestaan, kan een verzoek over dergelijke documenten worden ingediend. Dat verzoek zal dan, met inachtneming van de uitzonderingsgronden van artikel 5.1, moeten worden beoordeeld.

Kamerstukken I 2020/21, 33 328, Q, p. 15-16 (MvA)

Nadere memorie van antwoord (33 328, nr. S)

De leden van de PVV-fractie hebben in het voorlopig verslag aan de initiatiefnemers en de regering gevraagd aan te geven in hoeverre de Woo betrekking heeft op documenten van bestuurlijke overlegtafels, zoals klimaattafels, regionale overlegtafels asielopvang, het veiligheidsberaad, etcetera. De initiatiefnemers hebben deze vraag als volgt beantwoord: ‘De Woo is van toepassing op alle documenten die zich bij de overheid bevinden die naar hun aard verband houden met de publieke taak. Voor zover bestuursorganen deelnemen aan dergelijke overlegtafels en daarover documenten over bestaan, kan een verzoek over dergelijke documenten worden ingediend. Dat verzoek zal dan, met inachtneming van de uitzonderingsgronden van artikel 5.1, moeten worden beoordeeld.’ In reactie hierop vragen genoemde leden aan de regering aan te geven of zij onder de Woo belemmeringen ziet bij het openbaar maken van de documenten van bestuurlijke overlegtafels. Zo ja, welke? Kan de regering aangeven of onder vigeur van de Woo verslagen van de klimaattafels en het klimaatberaad in principe volledig openbaar moeten worden gemaakt, inclusief nu zwartgelakte delen en namen van organisaties die in de documenten genoemd worden? Zo nee, waarom niet?

De initiatiefnemers kunnen naast de door de leden van de PVV-fractie geciteerde passage geen uitspraak doen over documenten die zij niet kennen en die ook nog niet bestaan.

Kamerstukken I 2020/21, 33 328, nr. S, p. 7 (NMvA)

Brief minister met de reactie op in het nader voorlopig verslag gestelde vragen (33 328, nr. T)

Uitzonderingen De leden van de PVV-fractie vragen aan te geven of de regering onder de Woo belemmeringen ziet bij het openbaar maken van de documenten van bestuurlijke overlegtafels. Zo ja, welke? Kan de regering aangeven of onder vigeur van de Woo verslagen van de klimaattafels en het klimaatberaad in principe volledig openbaar moeten worden gemaakt, inclusief nu zwartgelakte delen en namen van organisaties die in de documenten genoemd worden? Zo nee, waarom niet?

Zoals ik ook in mijn brief van 30 april heb aangegeven, gelden de uitzonderingsgronden van de Woo ook voor verslagen van de klimaattafels en het klimaatberaad. Er kan op voorhand dus niet gezegd worden dat alle informatie die daarin is opgenomen, zonder meer openbaar zal zijn of worden onder de Woo als daarom wordt verzocht. In het bijzonder bij de relatieve uitzonderingsgronden zal telkens een afweging moeten worden gemaakt tussen het vooropgesteld belang van openbaarheid en het door de uitzonderingsgrond beschermde belang,5 bijvoorbeeld de economische of financiële belangen van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen (b-grond). Hoewel er onder de Woo naar verwachting meer informatie openbaar gemaakt zal kunnen worden, en deze informatie veelal ook actief gedeeld zal worden in plaats van op verzoek, blijft er ook onder de Woo wel degelijk een afweging nodig welke informatie wel, en welke informatie niet openbaar gemaakt dient te worden.

Voetnoten

5. Zie Kamerstukken I 2020/21, 33 328, N, p. 89.

Kamerstukken I 2020/21, 33 328, nr. T, p. 4 (Brief reactie op in het nader voorlopig verslag gestelde vragen)

Handelingen Initiatiefwetsvoorstellen – Snels/Sneller Wet open overheid (nr. 1, item 11)

De heer Sneller:

De heer Schalk heeft gevraagd: wat als er wel een actieve openbaarmakingsplicht was maar die is vergeten? Dan staat er geen rechtsmiddel open — dat was ook mijn correctie van mijzelf richting de heer Van Hattem — maar dan kan het adviescollege wel het nodige zeggen. Vervolgens staat er gewoon een beroep op de passieve kant open. Het is dan ook aan het adviescollege om, als dit vaker wordt geconstateerd uit onderzoek of signalen, daar ook openbaar iets over te zeggen richting regering en/of de Kamers. Dan kunnen wij of de regering kijken wat ermee moet gebeuren.

 

De heer Schalk (SGP):

Mijn vraag ging er vooral over als het is vergeten om op te nemen in de lijst van vrijstellingen.

 

De heer Sneller:

Hoe bedoelt de heer Schalk?

 

De heer Schalk (SGP):

Als openbaarmaking niet is gebeurd en achteraf blijkt dat het onder vrijstellingen gevallen zou hebben.

 

De heer Sneller:

Dus als het wel openbaar gemaakt is, maar niet openbaar gemaakt had hoeven worden?

 

De heer Schalk (SGP):

Ik maak het heel ingewikkeld. Stel voor dat iets niet openbaar wordt gemaakt maar dat er wel naar wordt gevraagd en dat het bestuursorgaan kan aantonen dat het eigenlijk onder die vrijstellingen hoort te vallen, maar dat is vergeten omdat het met een limitatieve lijst bezig is.

 

De heer Sneller:

Als erom wordt gevraagd, dan kijken we in het regime van passieve openbaarmaking naar de artikelen 5.1 en 5.2. Dan geldt dat regime. Dat is een heel ander regime dan het regime dat geldt voor de actieve openbaarmaking.

Kamerstukken I 2021/22, nr. 1, item 11, p. 42 (Handelingen)

[De heer Sneller:]

De heer Backer had gevraagd of documenten die in de cloud zijn opgeslagen ook onder de Woo vallen. Dat is het geval.

Ik denk dat ik ook het antwoord heb gegeven op de vraag waar documenten berusten.

Dan waren er een aantal vragen over bodemsanering- en milieu-informatie. Dan gaat het over het Verdrag van Aarhus; dat is weer een ander Scandinavisch verdrag. Dan is de uitzondering voor bedrijfsgegevens niet absoluut en kan er zelfs sprake zijn van emissiegegevens die niet geweigerd mogen worden.

Dat was ook de vraag van de heer Koole. Hij vroeg of hij dan mag uitgaan van een ruime interpretatie. Het antwoord daarop is ja.

Kamerstukken I 2021/22, nr. 1, item 11, p. 45 (Handelingen)

[De heer Snels:]

De tweede vraag van mevrouw Baay ging over de weigeringsgronden. Ja, die moeten restrictief worden uitgelegd en dat is vastgelegd in artikel 5.1, waarin de woorden “voor zover” staan. Dus wat dat betreft zijn wij het volgens mij eens.

Kamerstukken I 2021/22, nr. 1, item 11, p. 65 (Handelingen)

[De heer Sneller:]

Dan kom ik bij de vragen van de heer Van Hattem over de relatieve uitzonderingsgronden en de opmerkingen van de heer Daalder daarover. Dat klopt. Die zwaardere motivering is er in de eerste parlementaire behandeling van de Wet open overheid uitgehaald. Dat is het korte, eerlijke antwoord.

Kamerstukken I 2021/22, nr. 1, item 11, p. 66 (Handelingen)