1.Het bestuursorgaan dat het rechtstreeks aangaat, maakt bij de uitvoering van zijn taak uit eigen beweging de bij het bestuursorgaan berustende informatie neergelegd in documenten voor eenieder openbaar, indien dit zonder onevenredige inspanning of kosten redelijkerwijs mogelijk is, behoudens voor zover de artikelen 5.1, eerste, tweede en vijfde lid, en 5.2 aan openbaarmaking in de weg staan of met de openbaarmaking geen redelijk belang wordt gediend. Deze informatie betreft in ieder geval informatie over het beleid, inclusief de voorbereiding, uitvoering, naleving, handhaving en evaluatie.
2. Het bestuursorgaan doet bij een gedeeltelijke niet-openbaarmaking hiervan mededeling gelijktijdig met de openbaarmaking.
3. Documenten als bedoeld in het eerste lid worden niet openbaar gemaakt dan nadat belanghebbenden die naar verwachting bedenkingen zullen hebben tegen openbaarmaking, in de gelegenheid zijn gesteld binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn hun zienswijze naar voren te brengen.
4. Het bestuursorgaan deelt een belanghebbende mede dat toepassing wordt gegeven aan het eerste lid, onder vermelding van het tijdstip van openbaarmaking en de openbaar te maken documenten. De mededeling wordt gelijkgesteld met een besluit.
Parlementaire behandeling
- Wetsvoorstel Woo n.a.v. advies RvS (33 328, nr. 8)
- Memorie van toelichting Woo n.a.v. advies RvS (33 328, nr. 9)
- Nota n.a.v. het verslag (33 328, nr. 12)
- Nota van wijziging Woo (33 328, nr. 13)
- Wetsvoorstel novelle Woo n.a.v. advies RvS (35 112, nr. 8)
- Memorie van Toelichting novelle Woo n.a.v. advies RvS (35 112, nr. 9)
- Nota naar aanleiding van het verslag novelle Woo (35 112, nr. 12)
- Memorie van antwoord (33 328, nr. Q)
- Handelingen Initiatiefwetsvoorstellen – Snels/Sneller Wet open overheid (nr. 1, item 11)
Wetsvoorstel Woo n.a.v. advies RvS (33 328, nr. 8)
Het bestuursorgaan dat het rechtstreeks aangaat, maakt bij de uitvoering van zijn taak uit eigen beweging zoveel mogelijk de bij hem berustende informatie neergelegd in documenten voor een ieder openbaar overeenkomstig deze wet. Deze informatie betreft in ieder geval informatie over het beleid, de voorbereiding, uitvoering, naleving, handhaving en evaluatie daaronder begrepen.
Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 8, p. 4 (VvW n.a.v. advies RvS)
Memorie van toelichting Woo n.a.v. advies RvS (33 328, nr. 9) – algemene toelichting
4.4 Maatregelen ter versterking van de actieve openbaarheid
Een vaste lijn in evaluaties en aanbevelingen over de openbaarheidspraktijk is dat de actieve openbaarheid moet worden versterkt. Meer informatie moet door organen uit eigen beweging openbaar en toegankelijk worden gemaakt. Passieve openbaarheid, waarbij pas na verzoek toegang wordt verkregen, zou de uitzonderingssituatie moeten zijn. Idealiter is publieke informatie snel en gemakkelijk voor iedereen toegankelijk, zonder dat daarvoor eerst een verzoek hoeft te worden ingediend. Actieve openbaarheid biedt daarbij een aantal voordelen, zoals een breder bereik, meer mogelijkheden voor burgerparticipatie en versterking van de verantwoording. Dit voorstel versterkt de actieve openbaarheid onder andere door overheidsorganen te verplichten bij te houden welke documenten zij onder zich houden en bepaalde soorten informatie in ieder geval uit eigen beweging openbaar te maken.
In deze paragraaf komt allereerst het belang van actieve openbaarheid en de tekortkoming van de huidige Wob aan bod, voordat de maatregelen uit dit voorstel worden behandeld. In deze toelichting worden actieve openbaarheid en openbaarmaking uit eigen beweging als synoniemen gebruikt. Hetzelfde geldt voor passieve openbaarheid en openbaarmaking op verzoek.
In de eerste plaats is actieve openbaarheid de beste manier om burgers de mogelijkheid te geven te participeren in de politiek en meer betrokken laten zijn bij bestuur.58 Een constante en betrouwbare stroom van informatie over de activiteiten en resultaten van organen wekt vertrouwen bij burgers en verbetert de interactie tussen organen en burgers. Uit het WRR-rapport «Vertrouwen in burgers» blijkt dat van groot belang is dat organen ook informatie openbaren en goed toegankelijk maken die geen grote nieuwswaarde heeft, maar wel direct relevant is voor burgers en bedrijven. De reacties die dit oplevert zijn vaak zeer nuttig voor het maken van nieuw beleid en nieuwe keuzes door het organen. Burgers en bedrijven hebben andere kennis en vaardigheden dan overheden en semipublieke instellingen, maar om hier nuttig gebruik van te kunnen maken, moet eerst voor alle betrokkenen duidelijk zijn waar organen mee bezig zijn en tegen welke problemen zij aanlopen.
Actieve openbaarheid heeft hier als voordeel dat met grote snelheid een grote groep belangstellenden bereikt kan worden. Door informatie uit eigen beweging te openbaren, worden bovendien ook mensen bereikt die moeilijker de weg weten te vinden naar overheden en semipublieke instellingen.59 Ook kan vroegtijdige openbaarmaking vragen of onduidelijkheden voorkomen. Als informatie alleen op verzoek verstrekt zou worden, zou een groot deel van de positieve effecten van openbaarmaking wegvallen.
Een goed voorbeeld van de positieve effecten van actieve openbaarmaking, is de verstrekking van informatie over de certificering van flitsapparatuur bij verkeersboetes en de flitsfoto’s. Door deze informatie beschikbaar te maken, blijven vele klachtprocedures uit. Steeds meer korpsen zijn daarom overgegaan op actieve verstrekking van deze informatie bij verkeersboetes.
Van een verbeterde informatievoorziening moeten evenwel geen wonderen worden verwacht. Het WRR-rapport benadrukt daarbij de andere voorzieningen die organen moeten treffen om de interactie tussen burger en bestuur naar tevredenheid te laten verlopen. Het ligt helaas buiten het bereik van dit voorstel om daar bepalingen over op te nemen. Desalniettemin is uitgebreide actieve openbaarheid een noodzakelijke eerste stap.
De Raad voor openbaar bestuur (Rob) is in zijn advies «Gij zult openbaar maken» van oordeel dat het de plicht is van bestuurders om volksvertegenwoordigers en burgers actief toegang tot alle relevante informatie te geven. In de verantwoording over hun beleid richting de volksvertegenwoordiging, moeten bestuurders volgens de Rob veel meer en eerder dan nu aangeven over welke feitelijke informatie zij beschikken, welke beleidsalternatieven hen worden aangereikt, over welke ambtelijke adviezen zij beschikken en welke afwegingen zij uiteindelijk hebben gemaakt.
Een ander voordeel van actieve openbaarheid is de mogelijkheid voor organen om uitgebreid verantwoording af te leggen over het door hen gevoerde beleid. Of het nu gaat om het besteden van publieke gelden, het uitoefenen van publiek gezag of het vervullen van een publieke taak, verantwoording achteraf is geboden. Onvoldoende is dan om te verwijzen naar behaalde resultaten of uitgevoerde werkzaamheden. Goede, democratische bestuursvoering vereist ook dat inzicht wordt gegeven in de gemaakte belangenafwegingen, de risico’s en de overwogen alternatieven. Zo concludeerde de Algemene Rekenkamer in haar rapport «De staat van de Rijksverantwoording» dat departementen over veel meer informatie beschikken dan ze momenteel benutten om verantwoording af te leggen.60 In hetzelfde rapport geeft de Algemene Rekenkamer ook voorbeelden van particuliere initiatieven om de grote hoeveelheden geopenbaarde data zodanig te bewerken en te presenteren dat een groot publiek gemakkelijk van de informatie gebruik kan maken. Daarbij komt dat in een cultuur van uitgebreide actieve openbaarheid, het moeilijker wordt voor organen, bestuurders en ambtenaren om onwelgevallige informatie achter de hand te houden.
Economische voordelen vallen te behalen met het actief openbaren van grote hoeveelheden data die de overheden in hun dagelijkse werkzaamheden verzamelen. Het kan dan bijvoorbeeld gaan om meetgegevens, statistisch onderzoek of historische gegevens. Zie ook de toelichting over hergebruik in paragraaf 4.7.
De huidige Wob geeft in artikel 8 een algemene opdracht om informatie over beleid te openbaren, zodra dat in het belang van een goede en democratische bestuursvoering is. Het is aan het bestuursorgaan om te beoordelen of daar sprake van is. Artikel 9 van de huidige Wob verplicht bestuursorganen om bepaalde adviezen te openbaren. Deze bepalingen geven bestuursorganen veel ruimte om uit eigen beweging allerlei soorten informatie te openbaren. Het probleem in de praktijk is echter dat aanwijzingen ontbreken voor welke informatie dient te worden geopenbaard. Bovendien zijn er grote verschillen tussen organen in het actief openbaren van informatie.
Uit de genoemde evaluaties en rapporten blijkt dat de huidige actieve openbaarmakingsregeling aanvulling behoeft. Ook de evaluatie uit 2004 benadrukt dat de huidige Wob wel voldoende ruimte biedt voor verbetering, maar geen concrete normen.61 De bepalingen geven geen aanwijzingen welke soorten informatie met name belangrijk zijn om actief te openbaren en zijn te vrijblijvend. Daardoor is actieve openbaarheid teveel afhankelijk gebleven van de goede wil van bestuurders en ambtenaren, terwijl ook juist de informatie die men niet naar buiten wil hebben, van groot belang kan zijn voor individuele burgers of de samenleving. Het huidige principe van de Wob: «openbaar, tenzij», verdient derhalve aanvulling: «actief openbaar, tenzij». Naast de materiële bepalingen omtrent het actief openbaar maken van informatie zal ook de Informatiecommissaris een belangrijke rol gaan spelen in het bewust maken van organen van het nut, de noodzaak en de verplichtingen rondom actieve openbaarheid.
Voor het versterken van de actieve openbaarheid zijn een aantal delen van het Voorontwerp in dit voorstel overgenomen.
Voetnoten
58. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Vertrouwen in Burgers, 2012, p. 90.
59. H. Darbishire, Proactive transparancy, 2010, p. 12.
60. Algemene Rekenkamer, De staat van de rijksverantwoording, 2012, p. 39
61. Over wetten en praktische bezwaren, 2004, p. vii.
Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 9, p. 29- 31 (MvT n.a.v. advies RvS)
Artikel 3.1 geeft aan dat organen zoveel mogelijk informatie uit eigen beweging openbaar moeten maken. Deze brede verplichting krijgt invulling doordat artikel 3.3 aangeeft welke soorten informatie in ieder geval openbaar moet worden gemaakt. Daarmee wordt de benodigde prioriteit gelegd op informatie die met name van belang is voor de democratische samenleving. In de eerste plaats gaat het dan om informatie die vanuit rechtsstatelijk oogpunt van groot belang is, namelijk regels die burgers kunnen binden. Daarnaast moet ook informatie openbaar worden gemaakt die direct betrekking heeft op het functioneren van organen, zoals hun beleid, hun samenwerking met andere organen of instellingen en de door hen ontvangen adviezen. Overigens bepaalt artikel 19 van de Wet Milieubeheer al dat bestuursorganen informatie verstrekken over «de openbare verantwoordelijkheden en functies die het heeft alsmede de openbare diensten die het verleent met betrekking tot het milieu».
Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 9, p. 34 (MvT n.a.v. advies RvS)
Memorie van toelichting Woo n.a.v. advies RvS (33 328, nr. 9) – artikelsgewijze toelichting
Artikel 3.1 Actieve openbaarmakingsplicht
Dit artikel bevat de beginselplicht voor organen om bij de uitvoering van hun taak uit eigen beweging de bij hem berustende informatie neergelegd in documenten voor een ieder openbaar te maken overeenkomstig deze wet. Organen hoeven dus niet alle informatie openbaar te maken, maar wel zoveel mogelijk, en in ieder geval de informatie genoemd in artikel 3.3.
Een dergelijke openbaarmaking is een feitelijke handeling, zij het dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in het kader van de rechtsbescherming bij actieve openbaarmaking heeft overwogen dat: «Het (…) er derhalve voor (moet) worden gehouden dat artikel 8, eerste lid, van de Wob, in zoverre het gaat om het openbaar maken van informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid waarbij belangen als vermeld in artikel 10 van de Wob zijn betrokken, de grondslag biedt voor het nemen van besluiten, als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, waartegen voor degenen die door dat besluit rechtstreeks in hun belang worden getroffen, dezelfde rechtsgang openstaat als die welke beschikbaar is voor degene die rechtstreeks in zijn belang wordt getroffen door een besluit tot openbaarmaking van documenten dat is genomen op een verzoek als bedoeld in artikel 3 van de Wob.»117
Dus als een belanghebbende (degene op wie de actief openbaar gemaakte informatie betrekking heeft of van wie die informatie afkomstig is) het met een actieve openbaarmaking niet eens is, kan hij bezwaar en beroep instellen. Hij zal daarbij tevens een voorlopige voorziening bij de bestuursrechter moeten vragen, nu een bezwaarschrift op zichzelf geen schorsende werking heeft.
Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 9, p. 71 (MvT n.a.v. advies RvS)
Nota n.a.v. het verslag (33 328, nr. 12) – algemene toelichting
4.3 Maatregelen ter versterking van de actieve openbaarheid
De leden van de VVD-fractie vroegen wat het uitgangspunt «actief openbaar, tenzij» uit het wetsvoorstel toevoegt aan het uitgangspunt «openbaar, tenzij» en het hoofdstuk «informatie uit eigen beweging» in de huidige Wob. Zij vroegen daarbij in te gaan op de brief van de burgemeester van Rotterdam, mede namens de burgemeester van ‘s-Gravenhage, aan de Minister van Binnenlandse Zaken van 27 november 2013.
De initiatiefnemers erkennen dat in de huidige Wob een hoofdstuk «informatie uit eigen beweging» is opgenomen, maar zij constateren dat aan dit hoofdstuk weinig uitvoering wordt gegeven. In de memorie van toelichting is op dit punt onder meer gewezen op de evaluatie van de Wob van de Universiteit Tilburg uit 2004. Slechts in enkele gevallen wordt structureel actief openbaar gemaakt. De ruimte die artikel 8 van de huidige Wob biedt, wordt niet benut. Het voorgestelde artikel 3.1 komt materieel overeen met artikel 8 van de Wob. Het voorgestelde artikel 3.3 geeft hieraan nadere invulling door de documenten op te sommen die in ieder geval actief openbaar gemaakt moeten worden, uiteraard voor zover geen uitzonderingsgrond van toepassing is. De burgemeesters van Rotterdam en ’s-Gravenhage pleiten in de door de hier aan het woord zijnde leden aangehaalde brief wel voor vergroting van de actieve openbaarheid, maar stellen voor om een zorgplichtbepaling op te nemen die ertoe leidt dat een bestuursorgaan beleid ontwikkelt over de invulling van de actieve openbaarmakingsplicht. De initiatiefnemers achten een dergelijke zorgplichtbepaling te weinig concreet om verandering te bewerkstelligen ten opzichte van het huidige artikel 8 van de Wob. De evaluatie uit 2004 gaf al aan dat de huidige Wob voor bestuursorganen te weinig concrete normen biedt als het gaat om actieve openbaarheid. De initiatiefnemers verwachten dat een zorgplichtbepaling niet die normen en duidelijkheid biedt waaraan veel bestuursorganen blijkens de evaluatie behoefte hebben.
Kamerstukken 2013/14, 33 328, nr. 12, p. 23 (Nota n.a.v. verslag)
Nota n.a.v. het verslag (33 328, nr. 12) – artikelsgewijze toelichting
Artikel 3.1 Actieve openbaarmakingsplicht
De leden van de VVD-fractie merkten op dat duidelijk moet zijn wat precies openbaar gemaakt moet worden en vroegen zich in dat verband af wat moet worden verstaan onder «zoveel mogelijk» in artikel 3.1.
De initiatiefnemers zijn het eens met de gedachte van de leden van de fractie van de VVD dat uit de wet voortvloeiende verplichtingen duidelijk moeten zijn. Zij zien artikel 3.1 daarom in samenhang met het voorgestelde artikel 3.3. In artikel 3.1 is een beginsel opgenomen, dat overeenkomt met artikel 8 van de huidige Wob. Dat artikel 8 roept bestuursorganen op informatie actief openbaar te maken. Hieraan wordt in de praktijk geen structurele invulling gegeven. Daarom wordt dit beginsel weliswaar in artikel 3.1 van dit wetsvoorstel herhaald, maar wordt een ondergrens aangegeven met de opsomming in artikel 3.3. In artikel 3.3 is opgesomd welke informatie in ieder geval actief openbaar gemaakt moet worden, waarmee tevens voor een belangrijk deel invulling wordt gegeven aan het beginsel van artikel 3.1.
Overigens bieden de artikelen 3.1 en 3.3 geen aanvullende rechten aan burgers. Burgers kunnen wel om informatie verzoeken die niet actief openbaar is gemaakt. Dat verzoek moet het bestuursorgaan vervolgens beoordelen aan de hand van de artikelen 5.1 en 5.2.
Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 12, p. 44 (Nota n.a.v. het verslag)
Nota van Wijziging Woo (33 328, nr. 13)
Artikel 3.1 wordt als volgt gewijzigd:
- Voor de tekst wordt de aanduiding «1.» geplaatst.
2. Drie leden worden toegevoegd, luidende:
2. Het bestuursorgaan doet bij een gedeeltelijke niet-openbaarmaking hiervan mededeling gelijktijdig met de openbaarmaking.
3. Documenten als bedoeld in het eerste lid worden niet openbaar gemaakt dan nadat belanghebbenden die naar verwachting bedenkingen zullen hebben tegen openbaarmaking, in de gelegenheid zijn gesteld binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn hun zienswijze naar voren te brengen.
4. Het bestuursorgaan deelt een belanghebbende mede dat toepassing wordt gegeven aan het eerste lid, onder vermelding van het tijdstip van openbaarmaking en de openbaar te maken documenten. De mededeling wordt gelijkgesteld met een besluit.
Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 13, p. 1 (NvW)
Nota van wijziging Woo (33 328, nr. 13) – artikelsgewijze toelichting
Artikel 3.1
In artikel 3.3, vijfde en zesde lid, is voor de verplichte actieve de jurisprudentie gecodificeerd, op grond waarvan een belanghebbende rechtsbescherming kan inroepen in geval informatie actief openbaar wordt gemaakt die de belanghebbende betreft. Deze rechtsbescherming dient tevens ingeroepen te kunnen worden, indien het bestuursorgaan informatie die niet in artikel 3.3 wordt genoemd, actief openbaar maakt op grond van het voorgestelde artikel 3.1. Met de wijziging van artikel 3.1 wordt hierin voorzien. Ook het in deze nota van wijziging aan artikel 3.3 toegevoegde zevende lid, waarin is bepaald dat een bestuursorgaan bij een actieve openbaarmaking meedeelt dat een deel van de informatie wegens de artikelen 5.1 of 5.2 niet openbaar zijn gemaakt, wordt aan artikel 3.1 toegevoegd.
Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 13, p. 18 (NvW)
Wetsvoorstel novelle Woo n.a.v. advies RvS (35 112, nr. 8)
Artikel 3.1 wordt als volgt gewijzigd:
- Het opschrift komt te luiden:
Artikel 3.1 Actieve openbaarmaking als inspanningsverplichting
- Het eerste lid komt te luiden:
1. Het bestuursorgaan dat het rechtstreeks aangaat, maakt bij de uitvoering van zijn taak uit eigen beweging de bij het bestuursorgaan berustende informatie neergelegd in documenten voor eenieder openbaar, indien dit zonder onevenredige inspanning of kosten redelijkerwijs mogelijk is, behoudens voor zover de artikelen 5.1, eerste, tweede en vijfde lid, en 5.2 aan openbaarmaking in de weg staan of met de openbaarmaking geen redelijk belang wordt gediend. Deze informatie betreft in ieder geval informatie over het beleid, inclusief de voorbereiding, uitvoering, naleving, handhaving en evaluatie.
Kamerstukken II 2019/20, 35 112, nr. 8, p. 2-3 (VvW novelle n.a.v. advies RvS)
Memorie van Toelichting novelle Woo n.a.v. advies RvS (35 112, nr. 9) – algemene toelichting
2.1. Verplichte actieve openbaarheid blijft het uitgangspunt
De initiatiefnemers zijn van oordeel dat het belang van actieve openbaarheid niet kan worden overschat. Een systematische ontsluiting van voor burgers relevante informatie draagt bij aan inzicht in de bestuursvoering en is daarmee onmisbaar voor democratische participatie en controle van het bestuur. De bevoegdheid van artikel 8 Wob om documenten actief openbaar te maken wordt door de bestuursorganen onvoldoende gebruikt.8 Kern van de Woo is daarom een opsomming van verplicht openbaar te maken documenten. Vanuit die kerngedachte van openbaarmaking zijn verschillende keuzes te maken. Daarin doen de initiatiefnemers nu aanpassingen. Zij erkennen dat verplichte actieve openbaarmaking niet vanzelf gaat, maar dat bestuursorganen hun processen hierop moeten aanpassen. De bereidheid van bestuursorganen om die aanpassingen te verrichten is belangrijk. Deze wijzigingswet biedt daarom allereerst de mogelijkheid om de verplichte actieve openbaarheid gefaseerd in te voeren, om de uitvoeringslasten te verlichten en de implementatie soepel te laten verlopen. De initiatiefnemers gaan ervan uit dat de vragen die zich voordoen bij actief openbaar te maken documenten per categorie steeds dezelfde zijn. Zo kunnen bij beschikkingen over een bepaald onderwerp, die bij een bestuursorgaan altijd dezelfde vorm hebben, de onderdelen van die beschikking die niet voor actieve openbaarmaking in aanmerking komen, vooraf worden geïdentificeerd. Die onderdelen kunnen dan in de modellen voor dergelijke documenten zodanig worden geoormerkt dat eenvoudig een voor actieve openbaarmaking geschikte versie kan worden vervaardigd. In die gevallen hoeft dus niet te worden gelakt nadat het document is vastgesteld (en binnen twee weken actief openbaar gemaakt moet worden), maar kunnen processen zo worden ingericht dat met een druk op de knop de actief openbaar te maken versie kan worden vervaardigd. Eventuele bedenkingen van een belanghebbende tegen actieve openbaarmaking kunnen voorafgaand aan de vaststelling worden onderzocht en gewogen. Als een besluitvormingsproces op die wijze is ingericht, kost de actieve openbaarmaking veel minder inspanning dan door ABDTOPConsult is ingeschat. De tijd voor het inrichten van die processen voorafgaand aan invoering van de Woo moet de bestuursorganen dan wel worden gegund. Daarin voorziet deze wijzigingswet.
Ten tweede is de omschrijving van de verplicht actief openbaar te maken documenten in artikel 3.3 Woo op verschillende onderdelen verduidelijkt en aangescherpt. Deze wijzigingen worden individueel toegelicht in de artikelsgewijze toelichting bij de wijziging van artikel 3.3 Woo. Ook deze wijzigingen zullen leiden tot een beter uitvoerbare verplichting tot openbaarmaking op die onderdelen.
Voor de goede orde wordt opgemerkt dat de verplichte actieve openbaarmaking alleen geldt voor de in artikel 3.3 Woo genoemde documenten. De door ABDTOPConsult aan de actieve openbaarmaking toegerekende kosten gaan uit van de veronderstelling dat de Woo ertoe dwingt om alle niet in artikel 3.3 genoemde documenten op grond van artikel 3.1 Woo eveneens binnen twee weken openbaar te maken. Om dit misverstand weg te nemen, wordt artikel 3.1 in deze wijzigingswet zo geformuleerd dat expliciet wordt gemaakt dat artikel 3.1 niet dwingt tot actieve openbaarmaking in het algemeen. Zie verder de toelichting bij de wijziging van artikel 3.1 Woo.
De initiatiefnemers zijn van oordeel dat artikel 3.1 Woo ten opzichte van artikel 8 Wob geen nieuwe verplichtingen en dus geen aan de Woo toe te rekenen extra kosten meebrengt. De MKBA bevestigt dit. Artikel 8 Wob geeft bestuursorganen de opdracht uit eigen beweging informatie over het beleid te verschaffen, zodra dat in het belang is van een goede en democratische bestuursvoering. Artikel 3.1 Woo geeft bestuursorganen de opdracht om bij de uitvoering van hun taak uit eigen beweging in ieder geval informatie over het beleid voor eenieder openbaar te maken, indien dit zonder onevenredige inspanning of kosten redelijkerwijs mogelijk is, tenzij met de openbaarmaking geen redelijk doel is gediend. Beide artikelen leggen het bestuursorgaan een vergelijkbare verplichting op. Artikel 8 Wob kan daarbij imperatiever worden uitgelegd dan artikel 3.1 Woo, maar dat komt omdat in artikel 3.3 Woo al de belangrijkste documenten zijn genoemd die in het belang van een goede en democratische bestuursvoering verplicht openbaar worden gemaakt. De verplichting uit artikel 8 Wob is in artikel 3.1 Woo niet aangescherpt of verzwaard. In vergelijking met artikel 8 Wob vervult artikel 3.1 Woo een vangnetfunctie naast artikel 3.3 Woo. De extra kosten voor actieve openbaarmaking ten opzichte van de Wob worden in de Woo veroorzaakt door de verplichte actieve openbaarmaking van artikel 3.3. Woo, niet door artikel 3.1 Woo. De MKBA laat zien dat bestuursorganen nu al steeds vaker invulling geven aan de actieve openbaarmaking van artikel 8 Wob. De initiatiefnemers hopen dat deze ontwikkeling zich voortzet.
Voetnoten
8. Uitzonderingen daargelaten, zoals in de Beleidsregel actieve openbaarheid Zuid-Holland 2017 van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 13 december 2016, provinciaal blad 2016, 6746.
Kamerstukken II 2019/20, 35 112, nr. 9, p. 3-4 (MvT novelle n.a.v. advies RvS)
Memorie van Toelichting novelle Woo n.a.v. advies RvS (35 112, nr. 9) – artikelsgewijze toelichting
Onderdeel G (artikel 3.1 Woo)
Artikel 3.1, eerste lid, wordt in dit onderdeel opnieuw geformuleerd. Door de gewijzigde volgorde wordt verduidelijkt dat dit lid, anders dan de impactanalyse aannam, niet betekent dat alle bij de overheid berustende informatie actief openbaar moet worden gemaakt, maar dat het, zoals in het nieuwe opschrift is aangegeven, een inspanningsverplichting betreft. De term «zoveel mogelijk» uit het oorspronkelijke artikel 3.1, eerste lid, werd door de impactanalyse zo geïnterpreteerd dat in beginsel alles openbaar moest zijn, ongeacht de kosten. De initiatiefnemers menen dat dit geen redelijke interpretatie was van de term «zoveel mogelijk», maar zij hebben om alle misverstanden uit de weg te ruimen, de term vervangen door «indien dit zonder onevenredige inspanning of kosten redelijkerwijs mogelijk is». Bestuursorganen kunnen hiervoor beleid ontwikkelen en prioriteiten stellen, zoals bijvoorbeeld de provincie Zuid-Holland in de in paragraaf 2.1 aangehaalde beleidsregel heeft gedaan. Hoewel dit al uit de artikelen 5.1 en 5.2 volgt, is expliciet toegevoegd dat de uitzonderingsgronden van toepassing zijn.
Tevens is toegevoegd dat geen informatie openbaar hoeft te worden gemaakt als met de openbaarmaking geen redelijk belang wordt gediend. In de impactanalyse wordt als voorbeeld de Belastingdienst aangehaald, die ook door de vorige Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties bij de behandeling in de Tweede Kamer in dit verband is genoemd. De openbaarmaking van belastingaangiftes of -aanslagen is op de eerste plaats al uitgesloten, omdat artikel 67 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (hierna: Awr) een eigen openbaarmakingsregime kent. Deze bepaling staat op de bijlage bij artikel 8.8 Woo en artikel 3.1 is daarom niet van toepassing. Met de thans voorgestelde verduidelijkingen staat buiten twijfel dat de meeste gegevens uit belastingaangiftes of -aanslagen onder de Woo als persoonsgegevens of bedrijfsinformatie moeten worden aangemerkt en dus ook zonder artikel 67 Awr niet actief openbaar gemaakt kunnen worden. Het verwijderen van al die gegevens uit openbaar te maken beschikkingen moet als een onevenredige inspanning worden aangemerkt, zodat dat niet van de Belastingdienst zou kunnen worden gevergd. Openbaarmaking van de informatie die na verwijdering zou overblijven, dient geen redelijk belang.
Als een bestuursorgaan niet besluit tot actieve openbaarmaking, kan eenieder gewoon om de betreffende informatie verzoeken. Dat verzoek wordt dan aan de Woo getoetst.
Kamerstukken II 2019/20, 35 112, nr. 9, p. 20-21 (MvT novelle n.a.v. advies RvS)
Nota naar aanleiding van het verslag novelle Woo (35 112, nr. 12)
De leden van de D66-fractie lezen dat de Woo met betrekking tot de actieve openbaarmaking eerbiedigende werking heeft. Maar initiatiefnemers stellen ook dat veel van de vereisten van de Woo al volgen uit art. 8 Wob. Die vereisten blijven bestaan. Hoe moeten vragenstellers een en ander met elkaar rijmen?
Artikel 8 Wob bepaalt dat bestuursorganen uit eigen beweging informatie openbaar maken. Die bepaling is in de Woo opgenomen in artikel 3.1. Omdat bestuursorganen tot nu toe weinig invulling geven aan artikel 8 Wob, is naast artikel 3.1 in de Woo artikel 3.3 opgenomen dat een lijst documenten bevat die verplicht actief openbaar moeten worden gemaakt. Met de eerbiedigende werking wordt beoogd geen verplichte actieve openbaarmaking in het leven te roepen voor documenten «uit het verleden». Een bestuursorgaan kan wel besluiten dergelijke reeds bestaande documenten actief of op verzoek openbaar maken, maar de Woo verplicht daar niet toe.
Kamerstukken II 2020/21, 35 112, nr. 12, p. 21-22 (Nota n.a.v. verslag novelle)
Memorie van antwoord (33 328, nr. Q)
- Actieve openbaarmaking
Artikel 3.1 Woo gaat uit van openbaarmaking uit eigen beweging. Dit hoeft niet als dit zonder onevenredige inspanning of kosten redelijkerwijs mogelijk is. Is dat niet juist het grote probleem van de toekomst, namelijk dat er discussie zal ontstaan zodra op basis van deze overweging besloten wordt om niet tot openbaarmaking over te gaan, zo vragen de leden van de SGP-fractie.
Dit klemt te meer daar wordt gesteld dat het bestuursorgaan bij een gedeeltelijke niet-openbaarmaking hiervan mededeling doet gelijktijdig met de openbaarmaking. Zal dit geen extra onduidelijkheid teweegbrengen?
De initiatiefnemers zien artikel 3.1 als equivalent van artikel 8 Wob, waarbij de door de leden van de SGP-fractie veronderstelde problemen zich ook niet voordeden. Het is eerder zo dat te weinig gebruik werd gemaakt van artikel 8 Wob. Om die reden is ervoor gekozen om voor de documenten, genoemd in artikel 3.3 een verplichting tot actieve openbaarmaking op te nemen. Een eventueel geschil over het niet actief openbaar maken, kan zich voordoen als een burger alsnog om die informatie verzoekt. Als die informatie op grond van de artikelen 5.1 en 5.2 Woo niet kan worden verstrekt, wordt dat verzoek afgewezen en was ook terecht besloten om niet actief openbaar te maken. Die weigering kan uiteindelijk door de rechter worden getoetst. Daarnaast kunnen gemeenteraad en provinciale staten hun college van B&W of gedeputeerde staten aanspreken op een gebrek aan actieve openbaarmaking dan wel hun college uitnodigen het beleid inzake actieve openbaarmaking te intensiveren. Als met enige regelmaat om bepaalde informatie wordt verzocht, kan het voor een bestuursorgaan doelmatiger zijn over te gaan tot actieve openbaarmaking.
Ook wordt een lange lijst van documenten genoemd die uit eigen beweging openbaar moeten worden gemaakt, zoals bijvoorbeeld agenda’s en besluitenlijsten van vergaderingen van de ministerraad, gedeputeerde staten, colleges van burgemeester en wethouders en dagelijkse besturen van waterschappen en dagelijkse besturen van openbare lichamen als bedoeld in de Wet gemeenschappelijke regelingen. Hoe verhoudt zich dit tot de vertrouwelijkheid die soms nodig is in de diverse colleges?
De initiatiefnemers hebben bewust niet in de Woo opgenomen dat notulen van de genoemde vergaderingen actief openbaar moeten worden gemaakt. Bovendien kent de Woo de mogelijkheid om, als met betrekking tot een agendapunt of een besluit een van de uitzonderingsgronden van toepassing is, dat punt niet openbaar te maken. Daarnaast kan bij de formulering verstandig worden omgegaan met vertrouwelijkheden. Bij de agendering van een benoeming kan bijvoorbeeld worden volstaan met «benoeming functie X» in plaats van «keuze tussen kandidaat 1 of kandidaat 2». Overigens is het kabinet met ingang van 16 april 2021 overgegaan tot openbaarmaking van agenda en besluitenlijst. Daarmee anticipeert het kabinet wat betreft de ministerraadsagenda op de Woo.
Kamerstukken I 2020/21, 33 328, Q, p. 16
Handelingen Initiatiefwetsvoorstellen – Snels/Sneller Wet open overheid (nr. 1, item 11)
[Minister Ollongren:]
Voorzitter. Dan de vragen die vooral gaan over de actieve openbaarmaking. Die actieve-openbaarmakingsplicht is natuurlijk een belangrijke toevoeging. We hadden eigenlijk alleen maar de wettelijke plicht, zoals de heer Schalk ook net zei, om informatie op verzoek te leveren. Met actieve openbaarmaking maken we eigenlijk een verplichte slag naar transparantie. Dat zal tijd kosten. De Woo biedt ook die tijd, door een gefaseerde inwerkingtreding. We kunnen dat per categorie gaan faciliteren. Dat draagt ook heel erg bij aan de uitvoerbaarheid van de wet. Ik zei al in mijn inleiding dat er in eerste instantie een wetsvoorstel lag dat erg lastig uitvoerbaar en erg duur was, maar door de novelle, dankzij de aanpassingen die de initiatiefnemers hebben gedaan, is het nu wel uitvoerbaar. Dat is ook bevestigd door de decentrale overheden.
Overigens willen we die actieve openbaarmaking niet beperken tot het op grond van de Woo echt strikt noodzakelijke, want we hebben als kabinet in reactie op het POK-rapport laten weten ruimhartig inzicht te willen geven in overwegingen die ten grondslag liggen aan de totstandkoming van beleid. We zijn per 1 juli jongstleden ook al gestart met het openbaar maken van interne beslisnota’s. Die maken we in principe openbaar aan de leden van beide Kamers, maar daarmee is het openbaar, dus voor iedereen.