Artikel 2.2 Reikwijdte

1. Deze wet is van toepassing op:

a. bestuursorganen;
b. de Kamers en de verenigde vergadering der Staten-Generaal;
c. de Raad voor de rechtspraak en het College van afgevaardigden;
d. de Raad van State, tenzij de Raad het koninklijk gezag uitoefent, en met uitzondering van de Afdeling bestuursrechtspraak;
e. de Algemene Rekenkamer;
f. de Nationale ombudsman en de substituut-ombudsmannen als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Wet Nationale ombudsman, en ombudsmannen en ombudscommissies als bedoeld in artikel 9:17, onderdeel b, van de Algemene wet bestuursrecht.

2. Voor de toepassing van deze wet worden de organen, personen en colleges, bedoeld in het eerste lid, onderdelen b tot en met f, die op grond van de Algemene wet bestuursrecht geen bestuursorgaan zijn, gelijk gesteld met een bestuursorgaan.

Parlementaire behandeling

Wetsvoorstel Woo n.a.v. advies RvS (33 328, nr. 8)
Memorie van toelichting Woo n.a.v. advies RvS (33 328, nr. 9)
Nota n.a.v. het verslag (33 328, nr. 12)
2e nota van wijziging Woo (33 328, nr. 14)
3e nota van wijziging Woo (33 328, nr. 20)
Wetsvoorstel novelle Woo n.a.v. advies RvS (35 112, nr. 8)
Memorie van Toelichting novelle Woo n.a.v. advies RvS (35 112, nr. 9)
Nota naar aanleiding van het verslag novelle Woo (35 112, nr. 12)
Memorie van antwoord (33 328, nr. P)
Memorie van antwoord (33 328, nr. Q)

Wetsvoorstel Woo n.a.v. advies RvS (33 328, nr. 8)

Artikel 2.2 Reikwijdte

De hoofdstukken 3, 4 en 5 van deze wet zijn van toepassing op:

a. bestuursorganen;

b. de Kamers en de verenigde vergadering der Staten-Generaal;

c. de Raad van State, tenzij de Raad het koninklijk gezag uitoefent, en met uitzondering van de Afdeling bestuursrechtspraak;

d. de Algemene Rekenkamer;

e. de Nationale ombudsman en de substituut-ombudsmannen als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Wet Nationale ombudsman, en ombudsmannen en ombudscommissies als bedoeld in artikel 9:17, onderdeel b, van de Algemene wet bestuursrecht;

f. de commissie van toezicht betreffende de inlichtingen- en veiligheidsdiensten, bedoeld in artikel 64 van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002;

g. besturen van koepelorganisaties van openbare lichamen.

2. Voor de toepassing van deze wet worden de organen, personen en colleges, bedoeld in het eerste lid, onderdelen b tot en met g, en de overheidsorganen, bedoeld in hoofdstuk 6 die op grond van de Algemene wet bestuursrecht geen bestuursorgaan zijn, gelijk gesteld met een bestuursorgaan.

Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 8, p. 2-3 (VvW n.a.v. advies RvS)

Memorie van toelichting Woo n.a.v. advies RvS (33 328, nr. 9) – algemene toelichting

4.3 Reikwijdte

De reikwijdte van de Wob is in stappen uitgebreid sinds 1978, toen alleen Ministers, bestuursorganen van gemeenten, provincies en andere bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen organen onder deze wet vielen. Nu is het grootste deel van de huidige Wob van toepassing op vrijwel alle bestuursorganen, alleen het hoofdstuk betreffende hergebruik heeft betrekking op het bredere begrip van overheidsorganen.

De Wob is daarmee van toepassing op een groot deel van de organen en instellingen die onder de noemer van «overheid» vallen. Een aantal belangrijke instituties van de democratische rechtsstaat valt echter niet onder de reikwijdte van de Wob, omdat de Awb ze uitsluit van het begrip bestuursorgaan, zoals de Staten-Generaal en de Raad van State.

De reikwijdte wordt daarom uitgebreid in lijn met internationale ontwikkelingen. De meest opvallende daarvan is artikel 1, tweede lid, van het Verdrag van Tromsø. Dat stelt dat onder het begrip public authorities vallen: government and administration at national, regional and local level, legislative bodies and judicial authorities insofar as they perform administrative functions according to national law en natural or legal persons insofar as they exercise administrative authority. Daarnaast biedt het Verdrag van Tromsø expliciet de ruimte om de reikwijdte uit te breiden tot «natural or legal persons insofar as they perform public functions or operate with public funds, according to national law». Thans vallen organen van rechtspersonen met een wettelijke taak, met publiek geld gefinancierde instellingen en instellingen die anderszins een publiek belang dienen, niet als zodanig onder de reikwijdte van de huidige Wob. Door die beperkte reikwijdte wordt geen recht gedaan aan de in paragraaf 3 uiteengezette belangen van openbaarheid en transparantie en het recht op toegang tot publieke informatie. Daarom dient voor de semipublieke sector een openbaarheidsregime van toepassing te kunnen zijn.

Hieraan wordt invulling gegeven met het voorgestelde artikel 2.3, waarmee in bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen via een bestuursorgaan informatie over semipublieke instellingen wordt openbaar gemaakt.

Onafhankelijke, bij wet ingestelde organen met rechtspraak belast zijn uitgesloten van een deel van de toepassing van deze wet. Voor hen gelden voldoende andere regels om openbaarheid en transparantie te garanderen. In de praktijk zijn bovendien geen of nauwelijks problemen geconstateerd.

4.3.1 Overheidsorganen, koepelorganisaties en andere publieke entiteiten

De eerst stap in de uitbreiding van de reikwijdte is de uitbreiding met organen die van de definitie van bestuursorgaan zijn uitgezonderd. De Awb sluit in artikel 1:1 een aantal organen uit van het begrip bestuursorgaan waarvan het wenselijk is dat deze onder hetzelfde openbaarmakingsregime vallen als bestuursorganen. Deze uitzonderingen worden wel aangeduid met het begrip overheidsorgaan, bijvoorbeeld in de Archiefwet 1995 of in de hergebruikparagraaf van de huidige Wob.

De volgende van het begrip bestuursorgaan uitgezonderde organen, personen en colleges worden onder de nieuwe Wet open overheid gebracht: de kamers en de verenigde vergadering der Staten-Generaal; de Raad van State, met uitzondering van de Afdeling bestuursrechtspraak; de Algemene Rekenkamer; de Nationale ombudsman en de substituut-ombudsmannen als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Wet Nationale ombudsman, en ombudsmannen en ombudscommissies als bedoeld in artikel 9:17, onderdeel b; de commissie van toezicht betreffende de inlichtingen- en veiligheidsdiensten, bedoeld in artikel 64 van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002.

Genoemde organen maken als zodanig geen deel uit van de uitvoerende macht en dat het algemeen deel van het bestuursrecht op hen grotendeels niet van toepassing is, ligt dan ook voor de hand. In die zin zijn zij terecht uitgezonderd van het begrip bestuursorgaan. Voor toepassing van de openbaarheidswetgeving is er echter geen principiële reden om ze uit te zonderen.

In de nota naar aanleiding van het eindverslag bij het huidige artikel 110 van de Grondwet heeft de regering zich ook op het standpunt gesteld dat tegenover het recht op informatie een plicht van de overheid staat, welke plicht zich niet beperkt tot de in de Wob aangewezen bestuursorganen, maar betrekking heeft op alle organen van de overheid. Alvorens een uitbreiding van de reikwijdte te entameren, wilde men echter eerst praktijkervaring met de Wob opdoen.43

Ook de Commissie grondrechten in het digitale tijdperk is van mening dat het recht op toegang tot bij de overheid berustende informatie niet alleen betrekking zou moeten hebben op informatie die berust bij bestuursorganen, maar ook op informatie die berust bij de Staten-Generaal, de rechterlijke macht, de Raad van State, de Nationale ombudsman, de Algemene Rekenkamer of adviescolleges.44 Vanwege hun speciale staatsrechtelijke positie worden hier de gevolgen van uitbreiding voor de Staten-Generaal en de Raad van State nader toegelicht.

Van de werkingssfeer van de huidige Wob zijn overigens bij algemene maatregel van bestuur een aantal bestuursorganen uitgesloten voor zover het belast met een aantal wettelijke taken.45 Het gaat dan om de N.O.S., de Nederlandsche Bank, de Autoriteit Financiële Markten en de Commissie advies- en verwijspunt klokkenluiden.

Deze uitzondering op de reikwijdte komt te vervallen. Een uitzonderingspositie voor deze organen is niet te rechtvaardigen. Daarnaast zullen de uitzonderingsgronden op de openbaarheid van informatie voldoende bescherming bieden aan de belangen die eerst werden beschermd door de informatie categorisch buiten de Wob te plaatsen.

De Staten-Generaal

De beide Kamers van de Staten-Generaal verrichten veel van hun werkzaamheden in de openbaarheid. Veel vergaderingen zijn openbaar en de meeste stukken zijn via internet voor eenieder beschikbaar. Dat is ook noodzakelijk voor het democratisch functioneren van de volksvertegenwoordiging. Nog meer dan voor andere organen het geval is, is openbaarheid voor het parlement van essentieel belang. Artikel 66 van de Grondwet erkent dit belang, garandeert dat vergaderingen openbaar zijn en reguleert wanneer met gesloten deuren wordt vergaderd en besloten.

Dat de algemene openbaarheidswetgeving op de Staten-Generaal van toepassing wordt, zal derhalve geen grote gevolgen met zich meebrengen voor het wetgevingsproces en het besluitvormingsproces in de Kamers. Net zoals voor andere organen, zullen echter ook de commissie en de ondersteunende diensten van de Staten-Generaal onder de reikwijdte van de wet vallen. De vraag naar de openbaarheid van bijvoorbeeld een advies van de griffie van de Tweede Kamer aan individuele Kamerleden, het verslag van een vergadering van het Presidium of de afhandeling van aan de Tweede Kamer gerichte verzoekschriften is vergelijkbaar met de vraag naar de openbaarheid van informatie die berust bij de verschillende Ministeries. Overigens kunnen de persoonsgegevens uit verzoekschriften en andere correspondentie wel worden uitgezonderd van de verplichting om vergaderstukken actief openbaar te maken, omdat ook op deze openbaarmaking de uitzonderingsgronden van de artikelen 5.1 en 5.2 van toepassing zijn. Mitsdien kan aan de hand van één toetsingskader worden beslist over de openbaarheid van informatie die berust bij al deze organen. Zo zijn op de ambtelijke adviezen die worden opgesteld ter ondersteuning van de leden van de Staten-Generaal de regels van toepassing die gelden voor de openbaarheid van persoonlijke opvattingen.46

In de versie van dit wetsvoorstel die aan de Raad van State voor advies is voorgelegd, was bepaald dat verzoeken die bij de Eerste of Tweede Kamer zijn ingediend, worden behandeld door het presidium van die Kamer. Bij nader inzien is die bepaling geschrapt, omdat een dergelijke bepaling thuis hoort in het Reglement van Orde van die Kamers. Het is immers niet aan de wetgever om de interne huishouding van de Kamers der Staten-Generaal te regelen.

De reikwijdte strekt niet zo ver dat ook informatie die berust bij Kamerleden of verbanden van Kamerleden eronder valt. De positie van een Kamerlid ten opzichte van de Kamer waar hij deel vanuit maakt, verschilt immers sterk van de positie van een ambtenaar in een Ministerie. Zo is de onafhankelijke positie van Kamerleden gegarandeerd door de Grondwet (artikel 67, derde lid). De positie van een gemeenteraadslid onder de huidige Wob valt hiermee te vergelijken. Gemeenteraadsleden en hun fracties vallen immers ook niet onder de huidige Wob, terwijl de gemeenteraad dat wel doet. Voor zover politieke partijen meer dan € 100.000 subsidie ontvangen, kunnen zij worden opgenomen in een krachtens artikel 2.3 vast te stellen algemene maatregel van bestuur. In dat geval zal het aangewezen bestuursorgaan, voor landelijke politieke partijen de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, in die maatregel omschreven gegevens openbaar maken over met name de besteding van de subsidie door de politieke partijen.

De vraag kan worden gesteld wat de gevolgen van de invoering van openbaarheid bij de Staten-Generaal zijn voor de formatie, nu de Tweede Kamer in de artikelen 139a en 139b van haar Reglement van Orde de regie over de formatie aan zich heeft getrokken. Betoogd kan worden dat daarmee een formateur of een informateur nog geen orgaan of onderdeel van de Tweede Kamer zijn geworden en dat de hier voorgestelde wet niet op de formateur of de informateur van toepassing is. De huidige jurisprudentie, waarop ook de Afdeling advisering van de Raad van State wijst, zou dan zijn gelding behouden. Als een rechter dat anders ziet, en zou oordelen dat bij een formateur of een informateur berustende informatie geacht moet worden bij de Tweede Kamer te berusten, zou de vertrouwelijkheid tijdens het formatieproces wellicht onvoldoende kunnen worden gewaarborgd. Daarom is in een aparte uitzonderingsgrond in artikel 5.4 bepaald dat gedurende de formatie informatie over de formatie niet openbaar is. Na afloop van de formatie is juist grote behoefte aan transparantie en zal van formateurs en informateurs worden gevraagd verslag te doen. Artikel 139b van het Reglement van Orde voorziet hierin. De door de informateurs en formateurs aan de Tweede Kamer overgedragen informatie is dan openbaar behoudens de toepassing van de artikelen 5.1 en 5.2.

Raad van State

Met de uitbreiding van de reikwijdte komt ook de Raad van State onder de nieuwe wet te vallen. De Afdeling bestuursrechtspraak is vanwege zijn rechtsprekende functie uitgezonderd van de toepassing van hoofdstuk 3, 4 en 5 van de wet en valt daarom niet onder de actieve en passieve openbaarmakingsplicht. Het hoofdstuk betreffende hergebruik is wel van toepassing op de Afdeling bestuursrechtspraak. Ook is uitgezonderd de Raad in de uitoefening van het koninklijk gezag. In artikel 38 van de Grondwet is bepaald dat de Raad het koninklijk gezag uitoefent zolang niet is voorzien in de benoeming van een regent. Aangezien de Koning geen bestuursorgaan is, dient hetzelfde te gelden voor de Raad in die hoedanigheid.

Naast de uitbreiding van de reikwijdte is voor de werkwijze van de Raad van State ook van groot belang dat artikel 26 van de Wet op de Raad van State komt te vervallen. Dit artikel regelt de wijze van openbaarmaking van de adviezen van de Afdeling advisering van de Raad van State, alsmede het wetsvoorstel of regeling waarop het advies betrekking heeft. Door het vervallen van artikel 26 van de Wet op de Raad van State en de voorgestelde artikelen 3.3, eerste lid, onder a, en 3.3, tweede lid, onder b, worden de stukken waarover advies wordt gevraagd openbaar voordat de adviesaanvraag naar de Raad van State is verzonden en het advies zelf wordt direct openbaar nadat het is vastgesteld.

Vanwege de sterke verwevenheid van de uitbreiding van de reikwijdte en de verandering in de werkwijze bij de advisering, worden beide hier behandeld.

De Raad van State kent een formidabele geschiedenis in ons staatsbestel. Hij vervult een belangrijke, adviserende rol in de totstandkoming van wetten en algemene maatregelen van bestuur en is de hoogste rechter in bepaalde delen van het bestuursrecht.

De discussie over de openbaarheid van (de adviezen van) de Raad van State speelt daarbij al geruime tijd.47 Lange tijd zijn adviezen aan de openbaarheid onttrokken, maar artikel 80 van de Grondwet bepaalt sinds 1980 dat adviezen openbaar zijn. Daarbij is wel opgemerkt dat de waardering van de adviezen van de Raad sindsdien is toegenomen. De vraag die resteert, is op welk tijdstip adviezen en de daarop betrekking hebbende regelingen openbaar worden. Artikel 26 van de Wet op de Raad van State bepaalt dat deze pas openbaar worden bij indiening van een wetsvoorstel bij de Tweede Kamer of bij bekendmaking van algemene maatregelen van bestuur. Als argument om openbaarmaking zo lang uit te stellen, is altijd aangevoerd dat advisering in alle rust en kalmte moet plaatsvinden.

Dit argument heeft in de loop der tijd haar kracht verloren. Steeds meer wordt erkend dat het proces van wetgeving bestaat uit voortdurend maatschappelijk debat, waarbij allerlei maatschappelijke actoren in elk stadium advies uit kunnen brengen. Steeds vaker worden ook voorstellen ter consultatie op het internet gezet, voordat het voorstel naar de Raad van State wordt gestuurd. Dit initiatiefwetsvoorstel is daar een goed voorbeeld van, maar ook de regering gaat vaak over tot internetconsultatie. Adviezen die in de consultatiefase worden gevraagd van officiële adviesorganen zijn reeds, met het ontwerp waarover advies wordt gevraagd, openbaar voorafgaand aan de adviesaanvraag aan de Raad van State. Nooit is gebleken dat de stappen om eerder tot publicatie over te gaan, hebben geleid tot problemen in de advisering. Zo concludeerde de Raad van State in ieder geval in 1983 dat de gevreesde effecten van politisering zich na de grondwetswijziging niet hadden voorgedaan.48 Recentelijk is de Raad er ook toe overgegaan om op zijn website te publiceren welke voorstellen hij ter advisering onder zich heeft en waarover de advisering is afgerond. Ook dit heeft het wetgevingsproces of de kwaliteit van de advisering geenszins negatief beïnvloed.

Nu de tijdelijke geheimhouding van de adviezen en de stukken waarop de adviezen betrekking hebben een negatieve invloed hebben op de maatschappelijke debatten over nut, noodzaak en kwaliteit van wetgeving en er geen gegronde argumenten zijn om deze geheimhouding in stand te houden, wordt de openbaarmaking vervroegd.49 Volgens artikel 3.3 worden voorstellen van wet binnen een week nadat zij in de ministerraad zijn vastgesteld actief openbaar gemaakt. Ook de vastgestelde adviezen worden binnen een week na vaststelling door de Raad van State openbaar gemaakt. Overigens geldt, evenals dat nu is bepaald in artikel 26, vierde lid, van de Wet op de Raad van State, dat op de openbaarmaking van de adviezen de uitzonderingsgronden van artikel 5.1 en 5.2 van toepassing zijn. Voor zover bekend heeft de Raad op die uitzonderingsgronden nog nooit een beroep gedaan.

De uitbreiding van de reikwijdte brengt ook met zich mee dat andere informatie die bij de Raad berust openbaar kan worden. Voor zover deze informatie het functioneren van de Koning als voorzitter van de Raad betreft, ligt evenwel een beroep op de uitzonderingsgrond van de eenheid van de Kroon voor de hand, conform artikel 5.1.

Koepelorganisaties

Onder de reikwijdte gaan ook vallen de besturen van koepelorganisaties van openbare lichamen, zoals de VNG, IPO en de Unie van Waterschappen (artikel 2.2, eerste lid, onderdeel g). Door de rechter is uitgemaakt dat VNG geen bestuursorgaan is en derhalve niet onder de huidige Wob valt.50 Het is verwonderlijk dat organen van openbare lichamen wel, maar de koepelorganisaties niet onder de algemene openbaarheidswetgeving vallen. De koepelorganisaties vervullen een belangrijke publieke taak doordat zij het openbaar bestuur ondersteunen en adviseren. Daardoor hebben ze bovendien grote invloed op het regionale bestuur en beleid. Dat ze onder de nieuwe wet komen te vallen, ligt daarom voor de hand. Daarbij zij nog opgemerkt dat de contributie die de verenigingen van hun leden ontvangen, publieke middelen zijn.

Voetnoten

43. Toelichting bij het Voorontwerp, p. 48.

44. Toelichting bij het Voorontwerp, p. 48.

45. Besluit bestuursorganen WNo en Wob.

46. Toelichting bij het Voorontwerp, p. 49.

47. T.C. Borman, De wetgevingsadvisering door de Raad van State in Nederland, preadvies voor de Vereniging voor de rechtsvergelijkende studie van het recht in België en Nederland, Deventer, 2000, pp. 86–99

48. Zie T.C. Borman, 2000, p. 86

49. H.U. Jessurun d’Oliveira, «Publiceer de adviezen van de Raad van State, en wel meteen!», in: NJB 2006, nr. 38, p. 1673.

50. Rechtbank Arnhem, 26 augustus 2010, LJN: BN5180.

Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 9, p. 21-26 (MvT n.a.v. advies RvS)

Memorie van toelichting Woo n.a.v. advies RvS (33 328, nr. 9) – artikelsgewijze toelichting

Artikel 2.2 Reikwijdte

Het wetsvoorstel heeft inhoudelijk betrekking op twee onderwerpen: enerzijds de openbaarmaking van publieke informatie (de hoofdstukken 3, 4 en 5 van het wetsvoorstel) en anderzijds op het hergebruik van openbare informatie (hoofdstuk 6 van het wetsvoorstel). Het eerste lid legt de algemene toepasselijkheid vast van de hoofdstukken 3, 4 en 5. Deze hoofdstukken zijn ten eerste (onderdeel a) van toepassing op bestuursorganen. In de onderdelen b tot en met e zijn de meeste overheidsorganen opgenomen die in artikel 1:2 van de Awb van de definitie van bestuursorgaan zijn uitgezonderd. De rechterlijke macht is niet opgenomen, de wet is wel van toepassing op de Raad voor de rechtspraak en het College van afgevaardigden, bedoeld in artikel 90 van de Wet op de rechterlijke organisatie. In onderdeel f zijn de besturen van de koepels van openbare lichamen opgenomen. Op dit moment zijn dat de Vereniging Nederlandse Gemeenten, het Interprovinciaal Overleg en de Unie van Waterschappen. Dit is een verruiming ten opzichte van de Wob, die slechts op bestuursorganen van toepassing is.

Hoofdstuk 6 betreffende hergebruik is net als het hoofdstuk over hergebruik in de huidige Wob van toepassing op alle overheidsorganen, dus ook op de niet in het eerste lid opgenomen overheidsorganen als de onafhankelijke, bij de wet ingestelde organen die met rechtspraak zijn belast en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Deze toepassing hoeft niet in artikel 2.2 te worden geregeld, nu dit reeds volgt uit het gebruik van de term overheidsorgaan in hoofdstuk 6.

Uit de beperking van de reikwijdte van de hoofdstukken 3 tot en met 5 wordt mede bereikt dat de overige hoofdstukken van de wet, zoals hoofdstuk 7 over de informatiecommissaris, op alle organen van toepassing zijn. De toepasselijkheid van die hoofdstukken is dan, zo volgt uit de systematiek, beperkt tot de mate waarin een bepaald orgaan al dan niet onder de reikwijdte van ofwel de hoofdstukken 3, 4 en 5 valt of onder die van hoofdstuk 6.

In het tweede lid is bepaald dat een orgaan als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, of een overheidsorgaan dat geen bestuursorgaan is op grond van de Algemene wet bestuursrecht, voor de toepassing van deze wet aan een bestuursorgaan wordt gelijkgesteld. Dat betekent dat het bij de uitoefening van taken en bevoegdheden op grond van deze wet de bepalingen van de Awb die gelden voor bestuursorganen in acht moet nemen en dat de in de Awb opgenomen bepalingen met betrekking tot bestuursorganen ook op hem van toepassing zijn. Uit het tweede lid volgt bijvoorbeeld dat een besluit van een orgaan of college dat geen bestuursorgaan is, een besluit in de zin van de Awb is (waardoor bijvoorbeeld de eisen die de Awb stelt aan de voorbereiding van besluiten en over rechtsbescherming van toepassing zijn) en dat een belanghebbende bij een besluit van een orgaan of college dat geen bestuursorgaan is, een belanghebbende is in de zin van de Awb. Voor het hergebruik komt deze bepaling in plaats van artikel 11i van de Wob, waarin voor overheidsorganen die geen bestuursorgaan zijn, eveneens de toepassing van de Awb wordt geregeld. Voor de overheidsorganen waarop wel hoofdstuk 6 van toepassing is en niet de hoofdstukken 3, 4 en 5, (te weten de rechterlijke macht en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State) volgt uit het tweede lid dat zij slechts voor de toepassing van hoofdstuk 6 met een bestuursorgaan worden gelijk gesteld. Tevens betekent de aanmerking als bestuursorgaan dat de Informatiecommissaris zijn bevoegdheden jegens bestuursorganen op grond van hoofdstuk 7 ook kan uitoefenen op de in artikel 2.2, eerste lid, onderdeel b tot en met f, genoemde organen, de besturen van de koepels van overheidslichamen en de overheidsorganen inzake een verzoek om hergebruik.

Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 9, p. 66-67 (MvT n.a.v. advies RvS)

Nota n.a.v. het verslag (33 328, nr. 12)

4.2 Reikwijdte

De leden van de VVD-fractie vroegen om de keuzes van de initiatiefnemers met betrekking tot het uitbreiden van de reikwijdte van de wet nader te beargumenteren, waar het gaat om de in artikel 2.2 opgenomen organen, semipublieke instellingen, bepaalde koepelorganisaties, alsmede de NOS, de Nederlandsche Bank, de AFM en de Commissie advies- en verwijspunt klokkenluiden.

In antwoord daarop verwijzen de initiatiefnemers naar de grondgedachte van dit wetsvoorstel, een open overheid. Daarbij past het niet om enkel van bestuursorganen te vragen actief informatie te openbaren. Dit hoort ook te gebeuren bij instellingen die geen bestuursorganen zijn, maar wel deel uitmaken van de overheid of met openbaar gezag zijn bekleed. De in artikel 2.2 opgenomen organen als de Staten-Generaal en de Raad van State behoren tot de kern van de overheid en dienen om die reden in beginsel onder de wet te worden gebracht. Een uitzondering wordt gemaakt voor organen die met rechtspraak zijn belast, omdat de openbaarheid van uitspraken en de vertrouwelijkheid van processtukken niet bij dit wetsvoorstel passen. De gegevens die bij de commissie van toezicht voor de inlichtingen en veiligheidsdiensten berusten, worden in de bijlage bij artikel 8.8 van het wetsvoorstel echter uitgezonderd. Naar het oordeel van de initiatiefnemers is voor zo’n uitzondering een uitdrukkelijke wetsbepaling nodig.

De semipublieke sector wordt niet onder dit wetsvoorstel gebracht. Slechts wordt de mogelijkheid geschapen om bij algemene maatregel van bestuur te regelen dat van bepaalde semipublieke instellingen bepaalde informatie via aangewezen bestuursorganen openbaar kan worden gemaakt.

Voorts worden drie koepels onder de regels van de openbaarheid gebracht, te weten de koepels van gemeenten, provincies en waterschappen. Deze verenigingen van openbare lichamen zijn naar de vorm privaat, maar fungeren in de praktijk als overlegpartner met het rijk namens de openbare lichamen die zij vertegenwoordigen. Uit dien hoofde beschikken zij daarom over publieke informatie.

De NOS, de Nederlandsche Bank, de AFM en de Commissie advies- en verwijspunt klokkenluiden zijn bij algemene maatregel van bestuur van de werking van de Wob uitgezonderd. De initiatiefnemers zijn van oordeel dat een dergelijke uitzondering niet meer bij algemene maatregel van bestuur mogelijk moet zijn, maar uitsluitend bij wet moet worden gerealiseerd. Overigens hebben de initiatiefnemers onderkend dat de specifieke doelstellingen en inhoud van onder meer de Bankwet en de Wet financieel toezicht met zich mee brengen dat deze wetten een bijzonder openbaarheidsregime hebben. Daarom zijn deze wetten toegevoegd aan de bijlage bij artikel 8.8 van dit wetsvoorstel. Daarmee geldt dit wetvoorstel niet onverkort voor de Nederlandsche Bank of de AFM. De eveneens in de algemene maatregel van bestuur genoemde NOS is niet langer een bestuursorgaan, zodat om die reden dit wetsvoorstel niet van toepassing is op de NOS. De bestuurlijke taken zijn overgegaan op de NPO, die niet in de algemene maatregel van bestuur is genoemd en waarop de Wob, en het wetsvoorstel dus ook, van toepassing is voor zover de NPO een bestuursorgaan in de zin van de Awb is. De Commissie advies- en verwijspunt klokkenluiden houdt met ingang van 1 juli 2015 op te bestaan, zodat ten aanzien van deze commissie is afgezien van specifieke maatregelen.

De leden van de VVD-fractie vroegen ook het openbaar maken van agenda’s, besluiten en besluitenlijsten van vergaderingen van de ministerraad nader te motiveren en daarbij in te gaan op de vraag hoe deze openbaarmaking zich verhoudt tot artikel 272 van het Wetboek van Strafrecht en artikel 26 van het Reglement van Orde van de Ministerraad.

De initiatiefnemers zien hun voorstel op dit punt als een logische stap vooruit in een ontwikkeling, die al jaren gaande is. Volstrekte geheimhouding van de onderwerpen waarover de ministerraad beraadslaagt en besluit is inmiddels ondenkbaar. Er wordt actief openbaarheid over betracht, door middel van persconferenties.

Het openbaren van de besluiten en besluitenlijsten ligt in het logische verlengde van de openbaring van de agenda. Immers, wanneer de agenda bekend is, kunnen journalisten bij de wekelijkse persconferentie veel gerichter vragen stellen over hetgeen besloten is. Het is dan wel zo overzichtelijk dergelijke informatie ook schriftelijk te verstrekken.

In België is die omslag al gemaakt. Daar wordt de agenda van de ministerraad wekelijks, voorafgaand aan de vergadering, online gezet.

In ons land kan overigens wel indirect achterhaald worden over welke onderwerpen op het gebied van wetgeving de ministerraad een besluit heeft genomen. Zij verschijnen op de website van de Raad van State als «aanhangige adviezen».

Overigens kunnen onderdelen van de agenda’s, besluiten en besluitenlijsten van de openbaarmaking worden uitgezonderd, als op die onderdelen een of meer uitzonderingsgronden van de artikelen 5.1 en 5.2 van toepassing zijn.

De initiatiefnemers wijzen er voorts op, dat hun voorstel niets afdoet aan de geheimhouding van het besprokene in de ministerraad, zoals vastgelegd in artikel 26 van het Reglement van orde. Overigens strekt artikel 26 zich niet mede uit tot de agenda’s en de besluitenlijsten van de ministerraad,

Met betrekking tot artikel 272 van het Wetboek van Strafrecht geldt hetzelfde. Het ziet op het schenden van enig geheim waarvan hij weet of redelijkerwijs moet vermoeden dat hij uit hoofde van ambt, beroep of wettelijk voorschrift verplicht is het te bewaren. Indien in de wet staat dat de agenda, besluiten en besluitenlijsten van de ministerraad geopenbaard moeten worden, valt een dergelijke openbaring niet onder de reikwijdte van dit strafrechtelijk artikel.

Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 12, p. 14-15 (Nota n.a.v. het verslag)

4.2.1 Overheidsorganen, koepelorganisaties en andere publieke entiteiten

De Staten-Generaal

De initiatiefnemers kunnen de leden van de VVD-fractie bevestigen dat alle interne fractiestukken van welke aard dan ook niet onder het nieuwe openbaarheidsregime zullen vallen. De Kamerleden zijn niet hiërarchisch ondergeschikt aan het orgaan Tweede Kamer, maar hebben een grondwettelijk vastgelegde onafhankelijkheid. Die onafhankelijkheid strekt zich uit tot de fracties als samenwerkingsverband van individuele Kamerleden, alsmede voor hun ondersteuning die niet in dienst is bij en ook organisatorisch geel deel uitmaakt van de Tweede Kamer.

Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 12, p. 16-17 (Nota n.a.v. het verslag)

2e nota van wijziging Woo (33 328, nr. 14)

Artikel 2.2 wordt als volgt gewijzigd:

a. In het eerde lid worden de onderdelen c tot en met g geletterd d tot en met h.

b. In het eerste lid wordt na onderdeel b een onderdeel ingevoegd, luidende:

c. de Raad voor de rechtspraak en het College van afgevaardigden;

c. In het tweede lid wordt «onderdelen b tot en met g» vervangen door «onderdelen b tot en met h» en wordt «overheidsorganen» vervangen door: met een publieke taak belaste instellingen.

Kamerstukken II 2014/15, 33 328, nr. 14, p. 2 (2^eNvW)

Artikel 2.2

Ten behoeve van de door de Tweede Kamer over dit voorstel op 3 september 2014 gehouden hoorzitting heeft de voorzitter van de Raad voor de rechtspraak op 21 augustus 2014 een notitie ingezonden. In deze notitie merkt de voorzitter onder meer op dat ten aanzien van de reikwijdte van het voorstel een verschil bestaat tussen de tekst van artikel 2.2 en de memorie van toelichting. In de memorie van toelichting staat dat het wetsvoorstel van toepassing is op de Raad voor de rechtspraak en het College van afgevaardigden, maar uit de tekst van artikel 2.2, eerste lid, volgt dit niet. Deze constatering is juist. Zoals de voorzitter van de Raad voor de rechtspraak al opmerkt, dient artikel 2.2, eerste lid, te worden aangepast, hetgeen met deze nota van wijziging gebeurt. In het tweede lid wordt tevens de verwijzing naar het eerste lid aangepast en wordt de term «overheidsorgaan» vervangen door «met een publieke taak belaste instelling», zoals hierboven beschreven.

Kamerstukken II 2014/15, 33 328, nr. 14, p. 15 (2^eNvW)

3e nota van wijziging Woo (33 328, nr. 20)

In artikel 2.2, tweede lid, vervalt «en de met een publieke taak belaste instellingen, bedoeld in hoofdstuk 6».

Kamerstukken II 2015/16, 33 328, nr. 20, p. 1 (3eNvW)

3e nota van wijziging Woo (33 328, nr. 20) – artikelsgewijze toelichting

Inmiddels is de Wet hergebruik van overheidsinformatie in werking getreden. De regering heeft in het kader van de implementatie van Richtlijn 2003/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 17 november 2003 inzake het hergebruik van overheidsinformatie (PbEG 2003 L 345) de hergebruikbepalingen uit de Wet openbaarheid van bestuur gehaald en ondergebracht in een zelfstandige Wet hergebruik van overheidsinformatie. De regering volgde hiermee een advies van de Raad van State. De Tweede en Eerste Kamer hebben dit wetsvoorstel inmiddels aanvaard en de Wet hergebruik van overheidsinformatie is op 1 juli 2015 in werking getreden. Daarmee passen de hergebruikbepalingen van hoofdstuk 6 van de Woo, die zijn bedoeld ter vervanging van hoofdstuk VA van de Wob, niet langer in deze wet.

Kamerstukken II 2015/16, 33 328, nr. 20, p. 9 (3eNvW)

Wetsvoorstel novelle Woo n.a.v. advies RvS (35 112, nr. 8)

Artikel 2.2 wordt als volgt gewijzigd:

Het eerste lid, aanhef, komt te luiden:

1. Deze wet is van toepassing op:

2. In het eerste lid, vervallen onder vervanging van de puntkomma aan het slot van onderdeel f door een punt, de onderdelen g en h.

2. In het tweede lid wordt «eerste lid, onderdelen b tot en met h» vervangen door «eerste lid, onderdelen b tot en met f».

Kamerstukken II 2019/20, 35 112, nr. 8, p. 2 (VvW novelle n.a.v. advies RvS)

Memorie van Toelichting novelle Woo n.a.v. advies RvS (35 112, nr. 9) – algemene toelichting

Caribisch Nederland

De Woo is niet van toepassing op de bestuursorganen van de drie openbare lichamen van Caribisch Nederland en de Rijksvertegenwoordiger. Op deze organen is de Wet openbaarheid van bestuur BES van toepassing (zie artikel 1, onderdeel a, van die wet).

Kamerstukken II 2019/20, 35 112, nr. 9, p. 11 (MvT novelle n.a.v. advies RvS)

Memorie van Toelichting novelle Woo n.a.v. advies RvS (35 112, nr. 9) – artikelsgewijze toelichting

Onderdeel D (artikel 2.2, eerste lid, aanhef, Woo)

De aanhef regelt de toepassing van de Woo voor de in het eerste lid genoemde organen, colleges en personen. Hier werd verwezen naar de hoofdstukken 3, 4 en 5 van de Woo, omdat hoofdstuk 6, over hergebruik, een uit de hergebruikrichtlijn voortvloeiende bredere reikwijdte kende. Nu de bepalingen over hergebruik niet langer in de Woo zijn opgenomen, kan de aanhef van artikel 2.2, eerste lid, aanhef, Woo worden vereenvoudigd.

Onderdelen D (artikel 2.2, eerste lid, onderdeel g, Woo), JJ (artikel 9.17 Woo), HH (artikelen 10.2e en 10.2g Woo) en YY (bijlage bij artikel 8.8 Woo)

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de initiatiefnemers gewezen op het feit dat wijze waarop de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017 (hierna: Wiv 2017) van de Woo is uitgezonderd in de Wijzigingswet Woo anders is geregeld dan in het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017.³⁰ De Afdeling adviseerde de Minister en de initiatiefnemers in overleg te treden over de vraag hoe de verhouding tussen de Woo en de Wiv 2017 wordt vormgegeven en de samenloopbepalingen in die zin op elkaar af te stemmen. De initiatiefnemers onderschrijven de noodzaak tot overeenstemming op dit punt.

Het door de Afdeling geadviseerde overleg heeft er geresulteerd dat de Wiv 2017 in zijn geheel wordt uitgezonderd van de Woo, overeenkomstig het wetsvoorstel dat door de Minister aan de Afdeling advisering was voorgelegd. Als gevolg van die keuze wordt in de Woo artikel 2.2, eerste lid, onderdeel g, geschrapt en wordt de Wiv 2017 geschrapt van de bijlage bij artikel 8.8 van de Woo. In het door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan de Tweede Kamer gezonden wetsvoorstel tot wijziging van de Wiv 2017 wordt in een nieuw artikel 157a geregeld dat de Woo niet van toepassing is op de gegevens verwerkt in het kader van de uitvoering van de Wiv 2017 en de Wet veiligheidsonderzoeken. In verband met de mogelijkheid dat de Woo eerder in werking treedt dan de voorgestelde wijziging van de Wiv 2017, is eenzelfde bepaling opgenomen in artikel 10.2e van de Woo. Artikel 10.2e vervalt als artikel 157a Wiv 2017 in werking is getreden. Dat is geregeld in artikel 10.2g.

In artikel 9.17 wordt geregeld dat de met deze wijzigingswet aan artikel 5.1 Woo toegevoegde uitzonderingsgrond betreffende het goed functioneren van de overheid aan artikel 84 van de Wiv 2017 wordt toegevoegd. Zo blijven de uitzonderingsgronden voor informatieverzoeken op grond van de Wiv 2017 gelijk aan de verzoeken op grond van de Woo. De inwerkingtreding van deze wijziging van de Wiv 2017 is afhankelijk van de inwerkingtreding van de Woo. Daarom is deze bepaling opgenomen in de Woo en niet in het wetsvoorstel tot wijziging van de Wiv 2017. In artikel 9.17 wordt voorts geregeld dat artikel 158 Wiv 2017 komt te vervallen omdat de daarin opgenomen wijzigingen van de Woo naar aanleiding van het door de Afdeling geadviseerde overleg reeds in deze wijzigingswet zijn doorgevoerd.

Onderdeel D (artikel 2.2, eerste lid, onderdeel h, Woo)

In de Woo is de reikwijdte ten opzichte van de Wob uitgebreid naar de koepelorganisaties van decentrale openbare lichamen. Het betreft de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, het Interprovinciaal Overleg en de Unie van Waterschappen. Betoogd is wel dat deze uitbreiding niet past in het Nederlands staats- en bestuursrecht, nu de koepelorganisaties privaatrechtelijke verenigingen zijn, waarbij het lidmaatschap berust op vrijwilligheid en niet op een wettelijke verplichting. De koepelorganisaties zijn geen bestuursorganen en zijn niet met openbaar gezag bekleed. Zij zouden dan voor de uitvoering van de Woo ineens wel bestuursorganen zijn. Het in de publieke sfeer trekken van de koepelorganisaties zou dan een inbreuk vormen op de autonomie van deze private instellingen. Tegen deze kritiek valt in te brengen dat de koepelorganisaties weliswaar een privaatrechtelijke status hebben, maar desalniettemin organisaties zijn met publiekrechtelijke leden. Het is in het recht niet ongebruikelijk om in zo’n geval door de (in dit geval privaatrechtelijke) vorm heen te kijken en regels toe te passen die inhoudelijk het meest passen. De initiatiefnemers achten de uitbreiding van de reikwijdte daarom op zich goed verdedigbaar. Daar staat echter het volgende tegenover. Het overleg binnen de koepelorganisaties zal grotendeels uit intern beraad bestaan. Waar de koepels participeren in de voorbereiding van overheidsbesluiten, geschiedt dat in de vorm van reeds openbare adviezen. Ook berust veel openbare informatie waarover de koepelorganisaties beschikken, juist gelet op hun platformfunctie en hun rol als belangenbehartiger, ook bij de decentrale bestuursorganen zelf. De hoeveelheid openbare informatie zal door de uitbreiding van de reikwijdte niet noemenswaardig toenemen. De uitbreiding van de reikwijdte heeft voor de koepels echter wel grote organisatorische consequenties. Zij moeten besluiten gaan nemen, waartegen bezwaar en beroep kan worden ingesteld. Deze consequenties staan niet in verhouding tot de uitbreiding van de openbaarheid als gevolg van de uitbreiding van de reikwijdte. De initiatiefnemers stellen alles afwegende daarom voor deze uitbreiding thans te schrappen.

Voetnoten

30. Kamerstukken II 2018/19, 35 242, nr. 4.

Kamerstukken II 2019/20, 35 112, nr. 9, p. 18-20 (MvT novelle n.a.v. advies RvS)

Nota naar aanleiding van het verslag novelle Woo (35 112, nr. 12)

Onderdeel H (artikel 2.2, eerste lid Woo)

De leden van de CDA-fractie vragen waarom de Wet open overheid niet van toepassing is op de bestuursorganen van de drie openbare lichamen van Caribisch Nederland en de Rijksvertegenwoordiger.

In Caribisch Nederland geldt op dit moment de Wet openbaarheid van bestuur BES. De Wob is in Caribisch Nederland niet van toepassing. De initiatiefnemers hebben hierin geen verandering willen brengen. Bij de aanvang van het wetgevingstraject van de Woo is deze keuze mede gemaakt op grond van het destijds geldende uitgangspunt van legislatieve terughoudendheid.

Kamerstukken II 2020/21, 35 112, nr. 12, p. 23 (Nota n.a.v. verslag novelle)

Brief minister met een reactie op in het voorlopig verslag aan de regering gestelde vragen (33 328, nr. P)

Reikwijdte van de Woo

De leden van de PVV-fractie vragen mij aan te geven in hoeverre dit voorstel betrekking heeft op documenten van bestuurlijke overlegtafels, zoals klimaattafels, regionale overlegtafels asielopvang, het veiligheidsberaad, etcetera. Het betreft hier een vraag over de reikwijdte van het wetsvoorstel. Het voorstel voor een Wet open overheid heeft betrekking op documenten die naar hun aard verband houden met de publieke taak van een bestuursorgaan of een orgaan, persoon of college genoemd in artikel 2.2, voor zover die documenten daar berusten (dit volgt uit de definities in artikel 2.1). De genoemde overlegtafels zijn zelf geen (bestuurs)orgaan in de zin van het wetsvoorstel (omdat zij niet bekleed zijn met openbaar gezag of expliciet worden genoemd in artikel 2.2). Dat is evenwel anders voor de deelnemers aan die bestuurlijke overlegtafels. Bestuursorganen zullen daaraan deelnemen uit hoofde van hun publieke taak. Dat betekent dus dat de informatie die bij hen berust ter voorbereiding of verslaglegging van dergelijke tafels wel onder het bereik van de Woo vallen, voor wat betreft de openbaarmaking op verzoek. Op de openbaarmaking van deze informatie zijn uiteraard wel de uitzonderingsgronden van het wetsvoorstel van toepassing. Dus niet alle informatie die besproken wordt aan bestuurlijke overlegtafels zal bij toepassing van de Woo openbaar worden.

Kamerstukken I 2020/21, 33 328, nr. P, p. 3 (brief n.a.v. voorlopig verslag)

Memorie van antwoord (33 328, nr. Q)

Reikwijdte van de Woo

Uit het wetsvoorstel blijkt dat organisaties zoals de VNG, het IPO etc. niet vallen onder de reikwijdte van de Woo, zo stellen de leden van de Fractie-Nanninga vast. Kunnen de initiatiefnemers motiveren wat de reden is om dergelijke organisaties niet te betrekken in de reikwijdte van de Woo? Zijn de initiatiefnemers met deze leden van mening dat het uitbreiden van de reikwijdte van de Woo tot veel meer organisaties met vergelijkbare taken een verbetering zou zijn? Deze leden ontvangen graag een gemotiveerd antwoord. Hoe kijken de initiatiefnemers aan tegen uitbreiding van de reikwijdte van de Woo tot alle met publieke middelen gefinancierde organen en instellingen? Zou radicale verbreding van de reikwijdte niet veel vernieuwender zijn en passen bij een veranderende en transparantere overheid die dienstbaar is aan de samenleving?

Zoals ook in de memorie van toelichting bij de Wijzigingswet Woo is aangegeven, zijn er voldoende argumenten om de Woo van toepassing te laten zijn op koepelorganisaties als VNG en IPO. Een dergelijke toepassing vergt een aparte wettelijke bepaling, omdat dergelijke organisaties zijn vormgegeven als privaatrechtelijke vereniging en niet met openbaar gezag zijn bekleed, als gevolg waarvan het geen bestuursorganen zijn en de Woo dus niet automatisch op hen van toepassing is. De initiatiefnemers hebben alles afwegende afgezien van een dergelijke expliciete bepaling, omdat de participatie door de koepels in de voorbereiding van overheidsbesluiten geschiedt in de vorm van reeds openbare adviezen. Ook berust veel openbare informatie waarover de koepelorganisaties beschikken, juist gelet op hun platformfunctie en hun rol als belangenbehartiger, ook bij de decentrale bestuursorganen zelf. De hoeveelheid openbare informatie zal door de uitbreiding van de reikwijdte niet noemenswaardig toenemen. De uitbreiding van de reikwijdte heeft voor de koepels echter wel grote organisatorische consequenties. Zij moeten besluiten gaan nemen, waartegen bezwaar en beroep kan worden ingesteld. Deze consequenties staan niet in verhouding tot de geringe toename van de openbaarheid door de koepels onder de werking van de Woo te brengen.

Kamerstukken I 2020/21, 33 328, Q, p. 14-15 (MvA)

Artikel 2.2 Reikwijdte

Menu