Artikel 2.1 Begripsbepalingen

In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

document: een door een orgaan, persoon of college als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, opgemaakt of ontvangen schriftelijk stuk of ander geheel van vastgelegde gegevens dat naar zijn aard verband houdt met de publieke taak van dat orgaan, die persoon of dat college;

milieu-informatie: hetgeen daaronder wordt verstaan in artikel 19.1a van de Wet milieubeheer;

Onze Minister: Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties;

publieke informatie: informatie neergelegd in documenten die berusten bij een orgaan, persoon of college als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, of informatie die krachtens artikel 2.3 door een bestuursorgaan kan worden gevorderd.

Parlementaire behandeling

• Wetsvoorstel Woo n.a.v. advies RvS (33 328, nr. 8)
• Memorie van toelichting Woo n.a.v. advies RvS (33 328, nr. 9) – algemene toelichting
• Nota n.a.v. het verslag (33 328, nr. 12)
• 2e nota van wijziging Woo (33 328, nr. 14)
• 3e nota van wijziging Woo (33 328, nr. 20)
• Gewijzigd amendement dat het aanstellen van een Informatiecommissaris pas geschiedt na de te houden evaluatie van de Wet open overheid en indien deze evaluatie heeft uitgewezen dat behoefte bestaat aan een dergelijke commissaris (33 328, nr. 34)
• Wetsvoorstel novelle Woo n.a.v. advies RvS (35 112, nr. 8)
• Memorie van Toelichting novelle Woo n.a.v. advies RvS (35 112, nr. 9)
• Nota naar aanleiding van het verslag novelle Woo (35 112, nr. 12)
• Memorie van antwoord (33 328, nr. Q)
• Nadere memorie van antwoord (33 328, nr. S)
• Brief minister met de reactie op in het nader voorlopig verslag gestelde vragen (33 328, nr. T)

Wetsvoorstel Woo n.a.v. advies RvS (33 328, nr. 8)

Artikel 2.1 Begripsbepalingen

In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

a. overheidsorgaan:

1°.een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of

2°.een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed.

b. publieke informatie: informatie neergelegd in documenten die berusten bij een orgaan, persoon of college als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, of informatie die krachtens artikel 2.3 door een bestuursorgaan kan worden gevorderd;

c. document: een bij een orgaan, persoon of college als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, berustend schriftelijk stuk of ander geheel van vastgelegde gegevens;

d. register: het register, bedoeld in artikel 3.2 van deze wet;

e. Onze Minister: Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties;

f. hergebruik: het gebruik van publieke informatie die openbaar is en die is neergelegd in documenten berustend bij een overheidsorgaan, voor andere doeleinden dan het oorspronkelijke doel binnen de publieke taak waarvoor de informatie is geproduceerd;

g. Informatiecommissaris: de als zodanig aangewezen substituut-ombudsman bedoeld in artikel 9, eerste lid van de Wet Nationale ombudsman;

h. milieu-informatie: hetgeen daaronder wordt verstaan in artikel 19.1a van de Wet milieubeheer.

Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 8, p. 2 (VvW n.a.v. advies RvS)

Memorie van toelichting Woo n.a.v. advies RvS (33 328, nr. 9) – algemene toelichting

4.1 Overgenomen onderdelen uit de huidige Wob en het Voorontwerp

Dit voorstel dient ter vervanging van de huidige Wob en blijft in die zin een klassieke algemene openbaarmakingsregeling. Een groot deel van de structuur van de huidige Wob blijft behouden, zoals het onderscheid tussen actieve en passieve openbaarmaking, en een deel van de huidige terminologie is ook overgenomen. De invulling van de structuur en de materiële bepalingen hebben wel een andere invulling gekregen. Er is niet gekozen voor een regeling die de gehele informatievoorziening van de overheid regelt, zoals het Voorontwerp dat wel poogt. Ook is er voor gekozen om de openbaarmakingsregeling niet te incorporeren in de Awb.

Met de constatering dat het voorstel een klassieke algemene openbaarmakingsregeling is, dienen zich een aantal vragen aan met betrekking tot de structuur van de wet. In de eerste plaats of sprake is van een informatiestelsel of een documentenstelsel. In een informatiestelsel staat informatie centraal. Een verzoeker hoeft daarbij niet te specificeren tot welk document hij toegang wil, maar slechts op welk onderwerp zijn verzoek betrekking heeft. In een documentenstelsel, zoals de EuroWob, moet de verzoeker wel specificeren tot welk document hij toegang wil. Nadeel van dit stelsel is dat verzoeker op de hoogte moet zijn van het bestaan van een document, voordat hij om toegang kan verzoeken.

Onder de huidige Wob kan verzocht worden om informatie die is neergelegd in documenten, door mr. E.J. Daalder een tussenweg genoemd tussen het informatiestelsel en documentenstelsel.36 Een verzoeker hoeft daarbij in zijn verzoek alleen de bestuurlijke aangelegenheid te noemen, waarna het bestuursorgaan verplicht is te onderzoeken of daarover informatie is neergelegd in documenten. Doordat onder document wordt verstaan elk materiaal dat gegevens bevat, krijgt de verzoeker alle informatie over de bestuurlijke aangelegenheid, uitgezonderd de informatie in de hoofden van ambtenaren. Bestuursorganen zijn op basis van deze wet niet verplicht om documenten op te stellen. In de praktijk levert dit stelsel geen problemen op.37 In dit voorstel wordt dit stelsel dan ook overgenomen.

Wel vervalt de voorwaarde dat informatie betrekking moet hebben op een bestuurlijke aangelegenheid. In de jurisprudentie is het begrip zodanig verbreed dat het geen filter meer oplevert voor de toegang tot informatie, zoals ook in de toelichting bij het Voorontwerp werd geconstateerd.38 Wel moet een verzoek betrekking hebben op een onderwerp, dat voldoende gespecificeerd moet zijn.

In het voorontwerp van de vierde tranche van de Awb is voorgesteld om de regelingen uit de Wob te integreren in de Awb. Aan dat onderdeel is destijds geen uitvoering gegeven en ook dit voorstel neemt dat idee niet over. De bepalingen in dit voorstel zijn van staatsrechtelijke aard en garanderen een belangrijk democratisch recht van de burger. Het zou misstaan om deze bepalingen op te nemen in de Awb. Bovendien heeft dit voorstel ook betrekking op andere organen en instellingen dan die vallen onder de Awb.

Ook de definities uit de huidige Wob over wat een document is en wanneer een document bij een bestuursorgaan wordt geacht te berusten, worden hier grotendeels overgenomen. Het begrip «berusten bij» is tot op heden voldoende flexibel gebleken om ook met moderne vormen van opslag van informatie om te gaan. Van belang is dat wanneer een orgaan feitelijke toegang of beschikking heeft over een document, deze wordt geacht bij dat orgaan te berusten. Een poging om hier de laatste ontwikkelingen van de rechtspraak vast te leggen, zou juist bij nieuwe ontwikkelingen, die niet voorzien kunnen worden, voor problemen kunnen zorgen.

In de huidige Wob is bepaald dat een verzoek om informatie wordt ingewilligd tenzij sprake is van een uitzonderingsgrond of beperking. Dit geeft uiting aan het principe dat informatie openbaar is, tenzij een bepaald belang zich daartegen verzet. Informatie kan vervolgens op verschillende manieren daadwerkelijk openbaar worden gemaakt.

Voetnoten

36. E.J. Daalder, Handboek openbaarheid van bestuur, 2011, p. 132.

37. Over wetten en praktische bezwaren, 2004, p. 23.

38. Toelichting bij het Voorontwerp, p. 111.

Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 9, p. 19-20 (MvT n.a.v. advies RvS)

Memorie van toelichting Woo n.a.v. advies RvS (33 328, nr. 9) – artikelsgewijze toelichting

Artikel 2.1 Begripsbepalingen

De begripsbepaling voor overheidsorgaan staat ook al in de huidige Wob en komt overeen met de definitie van het begrip bestuursorgaan in het eerste lid van artikel 1:1 van de Algemene wet bestuursrecht zonder de uitzonderingen in de overige leden.

«Publieke informatie» is de aanduiding voor informatie die berust bij een orgaan waarop de wet van toepassing is. Alle bij een orgaan berustende informatie is publieke informatie, tenzij het privaatrechtelijke rechtspersonen zijn die met openbaar gezag zijn bekleed. In die gevallen is de wet slechts van toepassing op de informatie die betrekking heeft op de uitoefening van dat publiek gezag. Dit volgt uit de toelichting bij artikel 1:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, waar voor «b-organen» wordt opgemerkt dat zij slechts bestuursorgaan zijn voor zover zij openbaar gezag uitoefenen. Tot publieke informatie wordt tevens gerekend de informatie die door de op grond van artikel 2.3 aan te wijzen bestuursorganen kan worden gevorderd bij onderdelen van de semipublieke sector.

Het begrip «document» komt overeen met de begripsbepaling in de huidige Wob, met dien verstande dat de term «ander materiaal» is vervangen door «ander geheel van vastgelegde gegevens», omdat een elektronisch bestand niet uit een materiaal bestaat. Onder «ander geheel van vastgelegde gegevens» valt niet alleen een elektronisch bestand, maar ook een analoge foto of film of een andere niet-digitale verzameling gegevens die niet als schriftelijk kan worden aangemerkt.

Het «register» in onderdeel e en de «Informatiecommissaris» in onderdeel h zijn twee nieuwe begrippen die beide verwijzen naar het artikel waarin hun bestaan wordt geregeld.

De begrippen «hergebruik» en milieu-informatie komen overeen met de begripsbepaling in de huidige Wob.

Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 9, p. 66 (MvT n.a.v. advies RvS)

Nota n.a.v. het verslag (33 328, nr. 12)

De leden van de fractie van de PvdA vroegen in hoeverre de initiatiefnemers meer openbaar willen maken dan de in dat verdrag genoemde officiële documenten.

De initiatiefnemers zijn van oordeel dat het wetsvoorstel op dit punt niet ruimer is dan het verdrag van Tromsø. Het verdrag definieert «officiële documenten» zeer breed, zo blijkt uit de toelichting bij het Verdrag. Het gaat daarbij om alle informatie die door publieke autoriteiten (public authorities) is opgesteld of ontvangen en vastgelegd op welk fysiek middel dan ook, inclusief informatie opgeslagen in elektronische databases. Feitelijk komt dit op hetzelfde neer als de definitie van publieke informatie en documenten in artikel 2.1 van de Wet open overheid.

Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 12, p. 11 (Nota n.a.v. verslag)

2^e nota van wijziging Woo (33 328, nr. 14)

Artikel 2.1 komt te luiden:

Artikel 2.1 Begripsbepalingen

In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

archief: archiefbewaarplaats als bedoeld in artikel 1, onderdeel f, van de Archiefwet 1995;

bibliotheek: voor een ieder toegankelijke bibliotheekvoorziening die in overwegende mate door een of meer gemeenten wordt gesubsidieerd of in stand gehouden, de Koninklijke Bibliotheek, bedoeld in artikel 1.5 van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek of de bibliotheekvoorziening van een universiteit, genoemd in de bijlage behorende bij de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek;

document: een bij een orgaan, persoon of college als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, berustend schriftelijk stuk of ander geheel van vastgelegde gegevens;

hergebruik: het gebruik van informatie, neergelegd in documenten berustend bij een met een publieke taak belaste instelling, voor andere doeleinden dan het oorspronkelijke doel binnen de publieke taak waarvoor de informatie is geproduceerd, anders dan de uitwisseling van informatie tussen met een publieke taak belaste instellingen onderling uitsluitend met het oog op de vervulling van hun publieke taken;

Informatiecommissaris: de als zodanig aangewezen substituut-ombudsman, bedoeld in artikel 9, eerste lid van de Wet Nationale ombudsman; met een publieke taak belaste instelling:

1°. een orgaan, persoon of college als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid;

2°. een onafhankelijke, bij de wet ingesteld orgaan dat met rechtspraak is belast, alsmede de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State;

3°. een publiekrechtelijke instelling als bedoeld in artikel 2, tweede lid, van de richtlijn, of

4°. een samenwerkingsverband van organen, personen, colleges of instellingen als bedoeld onder 1°, 2° of 3°;

milieu-informatie: hetgeen daaronder wordt verstaan in artikel 19.1a van de Wet milieubeheer;

museum: met een publieke taak belaste instelling die gericht is op het tonen van cultuurgoederen aan het algemene publiek;

Onze Minister: Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties;

publieke informatie: informatie neergelegd in documenten die berusten bij een orgaan, persoon of college als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, of informatie die krachtens artikel 2.3 door een bestuursorgaan kan worden gevorderd;

register: register, bedoeld in artikel 3.2 van deze wet;

richtlijn: Richtlijn 2003/98/EG van het Europees parlement en de Raad van 17 november 2003 inzake het hergebruik van overheidsinformatie (PbEG 2003 L 345), zoals deze is gewijzigd bij Richtlijn 2013/37/EU van het Europees parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot wijziging van Richtlijn 2003/98/EG inzake het hergebruik van overheidsinformatie (PbEU 2013 L 175).

Kamerstukken II 2014/15, 33 328, nr. 14, p. 1-2 (2^eNvW)

2e nota van wijziging Woo (33 328, nr. 14) – artikelsgewijze toelichting

Artikel 2.1

In artikel 2.1 is de definitie van overheidsorgaan geschrapt. Toegevoegd zijn definities van de begrippen archief, bibliotheek, met een publieke taak belaste instelling, museum en richtlijn. De definitie van hergebruik is aangepast. Toegevoegd is het aan de definitie van artikel 2, vierde lid, van de Hergebruikrichtlijn ontleende element dat de uitwisseling van informatie tussen bestuursorganen geen hergebruik is. Het element dat de informatie openbaar moet zijn, is geschrapt en als voorwaarde toegevoegd aan artikel 6.1, eerste lid, onderdelen b en c. Aangezien de Hergebruikrichtlijn een bredere reikwijdte heeft dat de Woo (of de Wob) is de term «publieke informatie» vervangen door «informatie», nu de informatie bij sommige met een publieke taak belaste instellingen niet aangemerkt kan worden als publieke informatie in de zin van dit wetsvoorstel.

Uit de definities voor archieven, musea en bibliotheken volgt dat sprake moet zijn van een «openbaar lichaam» in de zin van artikel 2 van de Hergebruikrichtlijn. Voor archieven zijn dat de archiefbewaarplaatsen van de Archiefwet 1995, die allen overheidsorgaan zijn. De definitie van bibliotheken is afgeleid van de definitie in het wetsvoorstel voor een Wet stelsel openbare bibliotheekvoorzieningen (33 846), dat thans bij de Eerste Kamer aanhangig is. De in deze definitie van bibliotheek genoemde instellingen zijn eveneens allen «openbaar lichaam» in de zin van artikel 2 van de Hergebruikrichtlijn. Aangenomen mag worden dat de meeste gemeentelijke openbare bibliotheken uitsluitend werken in hun collectie hebben, waarvan het auteursrecht bij derden berust. Op die werken zijn de regels over hergebruik op grond van artikel 6.1 niet van toepassing. In de definitie van museum is het onderdeel «met een publieke taak belaste instelling» opgenomen, omdat er talloze musea zijn in Nederland die zonder of met slechts een geringe overheidsbijdrage in stand worden gehouden. In dat geval voldoet een dergelijk museum niet aan de definitie van publiekrechtelijke instelling van de Hergebruikrichtlijn. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om de definities in dit artikel alfabetisch te rangschikken.

Kamerstukken II 2014/15, 33 328, nr. 14, p. 15 (2eNvW)

3^e nota van wijziging Woo (33 328, nr. 20)

In artikel 2.1 vervallen de begripsbepalingen betreffende archief, bibliotheek, met een publieke taak belaste instelling, museum en richtlijn en wordt de puntkomma aan het slot van de begripsbepaling betreffende register vervangen door een punt.

Kamerstukken II 2016/16, 33 328, nr. 20, p. 1 (3eNvW)

3e nota van wijziging Woo (33 328, nr. 20) – artikelsgewijze toelichting

Vervallen bepalingen hergebruik (1, 2, 3, 5, 9, 13, 16)

Inmiddels is de Wet hergebruik van overheidsinformatie in werking getreden. De regering heeft in het kader van de implementatie van Richtlijn 2003/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 17 november 2003 inzake het hergebruik van overheidsinformatie (PbEG 2003 L 345) de hergebruikbepalingen uit de Wet openbaarheid van bestuur gehaald en ondergebracht in een zelfstandige Wet hergebruik van overheidsinformatie. De regering volgde hiermee een advies van de Raad van State. De Tweede en Eerste Kamer hebben dit wetsvoorstel inmiddels aanvaard en de Wet hergebruik van overheidsinformatie is op 1 juli 2015 in werking getreden. Daarmee passen de hergebruikbepalingen van hoofdstuk 6 van de Woo, die zijn bedoeld ter vervanging van hoofdstuk VA van de Wob, niet langer in deze wet. Om deze reden worden in deze nota van wijziging in de Woo alle bepalingen geschrapt die op hergebruik betrekking hebben. Omdat in artikel 2.1 de definitie van Hergebruikrichtlijn vervalt, wordt de citeertitel van deze richtlijn in artikel 2.4, derde lid, onderdeel a, voluit geschreven.

Kamerstukken II 2015/16, 33 328, nr. 20, p. 9 (3eNvW)

Gewijzigd amendement dat het aanstellen van een Informatiecommissaris pas geschiedt na de te houden evaluatie van de Wet open overheid en indien deze evaluatie heeft uitgewezen dat behoefte bestaat aan een dergelijke commissaris (33 328, nr. 34)

I

In artikel 2.1 vervalt de omschrijving van «Informatiecommissaris».

Toelichting

Dit amendement regelt dat het aanstellen van een Informatiecommissaris pas geschiedt na de te houden evaluatie van de Wet open overheid en deze evaluatie heeft uitgewezen dat er behoefte aan zo’n commissaris bestaat. Er wordt dus niet automatisch vier jaar na inwerkingtreding van deze wet een Informatiecommissaris aangesteld. Mocht de evaluatie uitwijzen dat er een Informatiecommissaris moet komen, dan wordt deze bij wet ingesteld. Dan wordt ook bepaald wat de taken en bevoegdheden van de Informatiecommissaris zijn en waar deze functionaris wordt ondergebracht.

Wetstechnisch is dit amendement vormgegeven door het laten vervallen van hoofdstuk 7 van de WOO. Voorts is de evaluatiebepaling in artikel 8.9 aangepast. Bij de evaluatie wordt in ieder geval aandacht besteed aan de noodzaak tot het invoeren van een Informatiecommissaris. Naar aanleiding van die evaluatie kan worden bezien of de Informatiecommissaris al dan niet bij wet moet worden ingesteld, of dat hiervoor geen wet nodig is, zoals bij de Digicomissaris.

Kamerstukken II 2015/16, 33 328, nr. 34 (Amendement)

Wetsvoorstel novelle Woo n.a.v. advies RvS (35 112, nr. 8)

Artikel 2.1 wordt als volgt gewijzigd:

1. De definitie van «document» wordt vervangen door:

document: een door een orgaan, persoon of college als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, opgemaakt of ontvangen schriftelijk stuk of ander geheel van vastgelegde gegevens dat naar zijn aard verband houdt met de publieke taak van dat orgaan, die persoon of dat college;

2. De definities van «hergebruik» en «register» vervallen, onder vervanging van de puntkomma aan het slot van de definitie van «publieke informatie» door een punt.

Kamerstukken II 2019/20, 35 112, nr. 8, p. 2 (VvW novelle n.a.v. advies RvS)

Memorie van Toelichting novelle Woo n.a.v. advies RvS (35 112, nr. 9)

Onderdeel C (artikel 2.1 Woo)

Naar aanleiding van de impactanalyse wordt de definitie van document aangepast om het toepassingsbereik van de Woo en de Archiefwet 1995 beter op elkaar af te stemmen. De definitie is daartoe in lijn gebracht met de definitie van «archiefbescheiden» in artikel 1, onderdeel c, onder 1°, van de Archiefwet 1995. Er is een wijziging van de Archiefwet 1995 in voorbereiding, waarbij onder meer het voornemen bestaat om de definitie van «archiefbescheiden» aan te passen en te verduidelijken. Thans wordt in de Archiefwet 1995 het begrip archiefbescheiden in artikel 1, onderdeel c, onder 1°, gedefinieerd als «bescheiden, ongeacht hun vorm, door overheidsorganen ontvangen of opgemaakt en naar hun aard bestemd daaronder te berusten». Het voornemen is om bij een wijziging van de Archiefwet 1995 het element «naar hun aard bestemd daaronder te berusten» te vervangen door de omschrijving, dat de bescheiden «naar hun aard verband houden met de publieke taak van het overheidsorgaan», omdat deze omschrijving concreter is. In de definitie van document in onderdeel C is hierbij aansluiting gezocht.

De zinsnede dat een document «naar zijn aard verband houdt met de publieke taak» moet breed worden uitgelegd. Het gaat hier niet alleen om de documenten die direct gerelateerd zijn aan het uitoefenen van publiek gezag of andere bestuurstaken, maar ook om documenten die gerelateerd zijn aan aangelegenheden die voor de uitoefening van die publieke taak randvoorwaardelijk zijn, zoals bedrijfsvoering of organisatie (men denke bijvoorbeeld aan documenten met betrekking tot inkoop of personeelsbeleid).

Materieel is de definitie van het begrip «document» gelijk aan die van de Wob. Dat betekent dat bijvoorbeeld sms- en WhatsApp-berichten en andere berichten op sociale media documenten kunnen zijn in de zin van de Wob en de Woo, en archiefbescheiden in de zin van de Archiefwet 1995. Zo stond het al in de nota naar aanleiding van het verslag van de Woo²⁵ en is voor de Wob onlangs nog bevestigd door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.²⁶ De initiatiefnemers stellen vast dat de opmerkingen in de impactanalyse over de uitvoeringslasten verbonden aan documenten op sociale media in gelijke mate opgaan voor de Wob en dus niet aan de Woo kunnen worden toegerekend. In genoemde nota naar aanleiding van het verslag werd al aangegeven dat in de meeste gevallen geen aanleiding zal bestaan om een dergelijk bericht te bewaren en dat de initiatiefnemers daartoe ook geen structurele noodzaak zien. De Afdeling bestuursrechtspraak gaf aan het slot van haar uitspraak al aan dat deze uitspraak niet betekent dat alle sms- en WhatsApp-berichten nu openbaar zijn. De Afdeling bestuursrechtspraak wijst daarbij op het feit dat niet-zakelijke berichten niet onder de Wob vallen, de uitzonderingsgronden van toepassing zijn en dergelijke berichten snel als persoonlijke beleidsopvatting zijn aan te merken. De Afdeling heeft al eerder uitgesproken dat niet alle elektronische berichten hoeven te worden bewaard.²⁷ De Woo brengt in dit alles geen verandering. Eventuele uit de uitspraak voortvloeiende uitvoeringslasten op dit punt kunnen worden ondervangen met interne (gedrags)richtlijnen voor verantwoord gebruik van dergelijke communicatiemiddelen, waarin bijvoorbeeld wordt bepaald in welke gevallen sms- en WhatsApp-berichten worden geplaatst in door het bestuursorgaan beheerde informatiesystemen, en in welke gevallen de overige berichten door de medewerkers worden vernietigd. Een dergelijk beleid zou aansluiten bij de doelstellingen van de Archiefwet 1995. Bij een verzoek om informatie als bedoeld in hoofdstuk 4 Woo zullen de in de systemen van het bestuursorgaan overgebrachte sms- en WhatsApp-berichten worden betrokken. Als de reeds overgebrachte berichten dan wel andere concrete aanwijzingen daartoe aanleiding geven, zal het bestuursorgaan aan betrokkenen vragen eventuele ontbrekende berichten alsnog in de systemen te plaatsen.²⁸ Hoewel uit vaste jurisprudentie volgt dat van een document per alinea moet worden beoordeeld of een uitzonderingsgrond aan de orde is, en «in beginsel per document of onderdeel daarvan moet worden gemotiveerd dat aan de belangen die zich tegen openbaarmaking verzetten doorslaggevend gewicht toekomt, (kan) daarvan onder omstandigheden worden afgezien als dat zou leiden tot herhalingen die geen redelijk doel dienen».²⁹ Naar het oordeel van de initiatiefnemers zou bij een grote groep vergelijkbare sms- en WhatsApp-berichten die uitsluitend bestaan uit persoonlijke beleidsopvattingen of waarbij na onleesbaar maken van die opvattingen geen zinvolle informatie overblijft, sprake zijn van herhalingen die geen redelijk doel dienen, als de beoordeling van ieder sms- of WhatsApp-bericht individueel zou moeten worden gemotiveerd. De aldus geweigerde sms- en WhatsApp-berichten maken wel deel uit van het dossier en in voorkomende gevallen kan van ieder geweigerd sms- of WhatsApp-bericht door de bestuursrechter die weigering worden gecontroleerd.

De voorgestelde toevoeging betreffende het verband met de publieke taak brengt ten opzichte van de huidige definitie van de Woo wel een aan de inhoud gerelateerde beperking aan. Met deze beperking wordt tevens tegemoet gekomen aan de vrees dat in de Woo ten onrechte geen aansluiting was gezocht bij het begrip «bestuurlijke aangelegenheid» uit de Wob. Dat laatste begrip heeft gelet op de jurisprudentie zijn betekenis verloren, omdat het door de rechter zeer ruim wordt uitgelegd. Naar het oordeel van de initiatiefnemers dienen alle documenten die betrekking hebben op overheidshandelen in beginsel openbaar te zijn, niet alleen documenten betreffende beleid maar ook documenten betreffende bijvoorbeeld de bedrijfsvoering.

Vanzelfsprekend is de Woo niet meer van toepassing op documenten die conform de Archiefwet 1995 zijn vernietigd. Ook is de Woo niet van toepassing op documenten die volgens de regels van de Archiefwet 1995 naar een archiefbewaarplaats zijn overgebracht. In dat geval geldt namelijk het openbaarheidsregime zoals dat in de Archiefwet 1995 is opgenomen.

De definitie van hergebruik kan vervallen, omdat het aanvankelijk voorziene hoofdstuk 6 van de Woo over hergebruik inmiddels is geschrapt wegens de inwerkingtreding van de Wet hergebruik van overheidsinformatie. De definitie van register kan eveneens vervallen, nu in deze wijzigingswet wordt voorgesteld het register niet langer in de Woo te handhaven.

Voetnoten

25. Kamerstukken II, 2013/14, 33 328, nr. 12, p. 32.

26. Uitspraak van 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:899.

27. Uitspraak van 14 december 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU7942. Zie ook de toelichting bij artikel 4.1a Woo.

28. Voor een voorbeeld waarbij het bestuursorgaan onvoldoende had gemotiveerd dat naar aanleiding van het Wob-verzoek voldoende zorgvuldig onderzoek is gedaan, zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 22 mei 2019, r.o. 17.2, ECLI:NL:RVS:2019:1675.

29. Ook deze overweging is afkomstig uit de uitspraak van de Afdeling van 22 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1633.

Kamerstukken II 2019/20, 35 112, nr. 9, p. 16-18 (MvT novelle n.a.v. advies RvS)

Nota naar aanleiding van het verslag novelle Woo (35 112, nr. 12)

Artikel I

Onderdeel C (artikel 2.1 Woo)

De leden van de D66-fractie hebben een vraag over het «naar zijn aard verband houden met de publieke taak». Een document moet «naar zijn aard verband houden met de publieke taak». Dat sluit dus uit dat documenten die «geheel privaat zijn», zoals CNV in haar reactie schrijft, zijn uitgesloten. Kunnen de initiatiefnemers deze vrees wegnemen?

Het door de leden van de D66-fractie aangehaalde citaat uit de reactie van CNV-overheid en publieke diensten is afkomstig uit een gedeelte dat betrekking heeft op de toepassing van artikel 5.3 Woo. Over deze reactie hebben meerdere fracties vragen gesteld, die de initiatiefnemers hieronder gezamenlijk zullen beantwoorden. De vraag van de leden van de D66-fractie zal bij die beantwoording worden betrokken.

Kamerstukken II 2020/21, 35 112, nr. 12, p. 23 (Nota n.a.v. verslag novelle)

Memorie van antwoord (33 328, nr. Q)

4. Begripsbepalingen

De leden van de fractie van de PvdA hebben allereerst een reeks vragen aan de initiatiefnemers naar de precieze betekenis van enkele begrippen in de voorstellen Woo. In artikel 2.1 ontbreekt het begrip «intern beraad», terwijl dit elders in de wet wel wordt gehanteerd. Hoewel dit begrip reeds in de Wob is opgenomen, zouden deze leden van de initiatiefnemers nog eens een precieze omschrijving ontvangen wat met «intern beraad» in de Woo wordt bedoeld.

De leden van de PvdA-fractie stellen vragen over de begrippen «intern beraad» en «persoonlijke beleidsopvattingen». Onder «intern beraad» verstaan de initiatiefnemers hetzelfde als onder de Wob: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid. Dat betekent dat de jurisprudentie van de Wob op dit punt zijn betekenis behoudt. Zo kan blijkens de jurisprudentie sprake zijn van intern beraad als derden ter advisering deelnemen, voor zover zij geen eigen belang hebben bij de aangelegenheid. Hebben de derden een eigen belang bij de aangelegenheid, dan komt aan het beraad het karakter van intern beraad te ontvallen.11

Voetnoten

11. ABRvS 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3497.

Kamerstukken I 2020/21, 33 328, Q, p. 10-11 (MvA)

Nadere memorie van antwoord (33 328, nr. S)

Mede omdat de regering in reactie op het rapport van de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag (POK) met eigen initiatieven komt met betrekking tot het actief openbaar maken van informatie, is het volgens de leden van de PvdA-fractie gewenst dat geen verwarring ontstaat over de gehanteerde begrippen. In de brief van 10 mei 2012 met bijlage spreekt regering over het openbaar maken van ‘beslisnota’s’ en ‘beslisdocumenten’ die door ‘kerndepartementen’ worden opgesteld.2 Zijn de regering en de initiatiefnemers met de leden van de PvdA-fractie van oordeel dat ‘beslisnota’s’ en ‘beslisdocumenten’ vallen onder het begrip documenten van artikel 2.1 Woo? En kunnen zij bevestigen dat onder de definitie van het begrip ‘documenten’ van artikel 2.1 Woo ook andere nota’s of documenten vallen dan genoemde ‘beslisdocumenten’ en ‘beslisnota’s’? Kan de regering het begrip ‘kerndepartement’ definiëren?

De initiatiefnemers bevestigen dat ‘beslisnota’s’ en ‘beslisdocumenten’ onder de definitie van het begrip document vallen en dat ook andere nota’s of documenten onder die definitie vallen.

Voetnoten

2. Brief van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan de Voorzitter van de Eerste Kamer d.d. 10 mei 2021 inzake ‘Voorstel voor beleidslijn actieve openbaarmaking nota’s’.

Kamerstukken I 2020/21, 33 328, nr. S, p. 1 (NMvA)

Brief minister met de reactie op in het nader voorlopig verslag gestelde vragen (33 328, nr. T)

Met de leden van de PvdA-fractie ben ik van oordeel dat de begrippen ‘beslisnota’s’ en ‘beslisdocumenten’ uit de genoemde brief vallen onder het begrip documenten van artikel 2.1 Woo. Het begrip document is breed gedefinieerd. Daaronder vallen alle schriftelijke stukken of een ander geheel van vastgelegde gegevens dat naar zijn aard verband houdt met de publieke taak van een orgaan, persoon of college dat onder de reikwijdte van de Woo valt. Dat betekent dat ik eveneens kan bevestigen dat onder het begrip ‘documenten’ van artikel 2.1 Woo ook andere nota’s of documenten vallen dan de in de beleidslijn actieve openbaarmaking genoemde ‘beslisdocumenten’ en ‘beslisnota’s’. Tot slot vragen deze leden of de regering het begrip ‘kerndepartement’ kan definiëren. Het begrip kerndepartement komt niet voor in de Woo, maar ministeries vallen uiteraard onder de Woo (ministers zijn bestuursorgaan). Met de term kerndepartement wordt de romp van het ministerie aangeduid, zonder de bijbehorende uitvoeringsorganisaties, inspecties, agentschappen en zbo’s die onder de verantwoordelijkheid van de betreffende minister ressorteren. De beleidslijn actieve openbaarmaking nota’s richt zich in de eerste plaats op kerndepartementen. In de beleidslijn (op p. 8) is hierover het volgende opgemerkt: “De beslisnota(‘s) bij Kamerstukken, die wordt opgesteld op het kerndepartement, wordt openbaar gemaakt. Dit geldt in voorkomende gevallen ook voor nota’s afkomstig van uitvoeringsinstanties en inspecties, voor zover deze zijn gebruikt door de bewindspersoon bij de besluitvorming over de Kamerbrief. Het betreft dan nadrukkelijk de beslisnota(’s) waarin overwegingen, alternatieven, risico’s en relevante feiten zijn aangedragen en voorgelegd ten behoeve van de besluitvorming door de bewindspersoon. Een dergelijke beslisnota zal veelal zijn opgesteld door de beleidsdirectie op het kerndepartement maar kan in sommige gevallen ook zijn opgesteld door de uitvoerder of inspectie.”

Kamerstukken I 2020/21, 33 328, nr. T, p. 2 (Brief reactie op in het nader voorlopig verslag gestelde vragen)