Algemeen deel
1. Inleiding
De Wet open overheid (hierna: Woo)2 wil een transparante en actief openbaar makende overheid. Dat doel blijft ongewijzigd. Het bleek echter dat er zorgen bij overheden bestonden over de interpretatie, uitvoerbaarheid en kosten van het wetsvoorstel. De initiatiefnemers zijn van oordeel dat de door hen gewenste (cultuur)verandering niet zal worden bereikt als overheden zelf twijfels hebben over deze aspecten van de wet. Met deze wijzigingswet worden daarom onduidelijkheden in de Woo verhelderd, wordt een aantal inhoudelijke wijzigingen voorgesteld en wordt een aantal technische verbeteringen geformuleerd.3 Het doel van de Woo blijft ongewijzigd. Het is en blijft belangrijk dat er een cultuurverandering ten aanzien van de omgang met informatie plaatsvindt bij de overheid. Wel wordt de Woo nu verduidelijkt en de uitvoerbaarheid verbeterd. Hiermee is steun voor het gewijzigde wetsvoorstel gevonden bij zowel de rijksoverheid als bij de decentrale overheden.
Allereerst betreffen de wijzigingen het verbeteren van de uitvoerbaarheid door verduidelijking van de omschrijving van de actief openbaar te maken documenten, door de bestuursorganen meer tijd te geven voor het organiseren van die actieve openbaarmaking en door het vervangen van het register door een meerjarenplan digitale informatiehuishouding, waarmee het Rijk en de decentrale overheden hun digitale informatiehuishouding duurzaam toegankelijk gaan maken, en de verplichting om een of meer contactpersonen aan te wijzen die burgers kunnen informeren over de beschikbaarheid van overheidsinformatie. Daarnaast wordt de Woo op onderdelen verduidelijkt waar is gebleken dat het voorstel kan worden gelezen op een manier die niet is bedoeld of beoogd. Deze technische wijzigingen en verduidelijkingen worden verantwoord in de artikelsgewijze toelichting. Tot slot is er een aantal technische wijzigingen, zoals een aangepaste verwijzing of een redactionele verbetering.
Met deze wijzigingen wordt de wet ook kosteneffectief. In de impactanalyse van ABDTOPConsult4 zijn voor de invoering van de oorspronkelijke Woo drie grote kostenposten onderscheiden. Deze posten betreffen de actieve openbaarheid, de invoering van het register met ingekomen en uitgaande stukken en de in artikel 5.3 Woo gelezen verplichting om alle overheidsinformatie na vijf jaar openbaar te maken. Van deze kostenposten vervallen de kosten van het register, nu het wordt vervangen door het meerjarenplan, en de aan artikel 5.3 toegerekende kosten, nu dat artikel zo is geformuleerd dat de – door de initiatiefnemers niet beoogde – interpretatie van de impactanalyse niet langer mogelijk is. De kosten voor de actieve openbaarmaking worden gereduceerd door het voorstel te verduidelijken, zodat aan onbedoelde interpretaties niet langer onnodige kosten worden toegeschreven, door de actief openbaar te maken documenten nauwkeuriger te omschrijven, zodat de verplichting concreter wordt en makkelijker uitvoerbaar, en door de mogelijkheid de verplichting tot openbaarmaking van de verschillende informatiecategorieën gefaseerd in te voeren.
Waar het kabinet naar aanleiding van het regeerakkoord het gesprek met de initiatiefnemers over de Woo aanging, achtten de initiatiefnemers en het kabinet het evenzeer van belang ook decentraal bestuurlijk draagvlak te zoeken. De initiatiefnemers bespraken samen met de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de mogelijke kosten en uitvoering van de Woo met de besturen van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de Unie van Waterschappen (UvW). Het bestuur van de VNG is blij met het bereikte resultaat en kan instemmen met de wijzigingswet. Ook de UvW heeft haar steun uitgesproken voor de wijzigingswet. Het bestuur van het IPO heeft geconstateerd dat de initiatiefnemers met de wijzigingswet tegemoet komen aan de voornaamste bezwaren van de gezamenlijke provincies tegen het oorspronkelijke wetsvoorstel. Wel verwachten de vertegenwoordigers van de medeoverheden van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ondersteuning bij de uitvoeringskosten op grond van artikel 2 van de Financiële-Verhoudingswet. De initiatiefnemers zijn verheugd met de aldus uitgesproken ondersteuning voor de Woo in deze gewijzigde vorm.5
Op 2 november 2018 heeft Ecorys in opdracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een maatschappelijke kosten-batenanalyse (hierna: MKBA) afgerond.6 Deze MKBA had betrekking op een eerdere versie van deze wijzigingswet. De VNG, het IPO en de UvW waren vertegenwoordigd in de begeleidingscommissie.
De MKBA laat zien dat de Woo, zoals gewijzigd met deze wijzigingswet, uitvoerbaar en betaalbaar is. Op onderdelen gaf de MKBA aanleiding tot nadere aanscherping. Hieronder zal, waar daartoe aanleiding bestaat, nader op de MKBA worden ingegaan. De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft de MKBA bij brief van 2 januari 2019 aan de Staten-Generaal aangeboden.7 In die brief geeft de Minister aan dat de bedoeling van de Woo, dat de overheid meer open wordt, belangrijk is voor het vertrouwen en de legitimiteit van de overheid. Daarbij heeft de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aangekondigd dat het kabinet, met het oog op de verwachte uitvoerings- en financiële consequenties, per afzonderlijke organisatie van het Rijk een uitvoeringstoets laat uitvoeren zoals gebruikelijk is bij een regulier wetgevingstraject. De beschikbaarheid van de resultaten van de uitvoeringstoetsen, alsook van het overleg met VNG en IPO in het kader van artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet is vertraagd ten opzichte van de in genoemde brief opgenomen planning. De resultaten van de uitvoeringstoetsen bij het Rijk worden door de Minister thans aan de Kamer gezonden. Op basis van deze toetsen acht het kabinet de Woo uitvoerbaar.
Voetnoten
2. Kamerstukken 33 328. De Woo is op 19 april 2016 door de Tweede Kamer aangenomen.
3. Als bijlage bij deze memorie zijn toegevoegd:
1) een versie van de Woo waarin de wijzigingen van de Wijzigingswet Woo zijn verwerkt;
2) een geconsolideerde artikelsgewijze toelichting.
4. Bij de behandeling van de Woo in de Eerste Kamer werden er vragen gesteld over de uitvoerbaarheid en de kosten van de wet (Kamerstukken I 2015/16, 33 328, B). Twee rapporten die op verzoek van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties werden opgesteld door ABDTOPConsult waren kritisch over de uitvoerbaarheid en vreesden hoge kosten (Kamerstukken II 2016/17, 33 328, nrs. 37–38 en Kamerstukken I 2016/17, 33 328, F-G). Tegelijkertijd was het zo dat ook deze rapporten zelf ook weer vragen opriepen. Bv W. Voermans, Geen trek in wet open overheid, SConline 1 mei 2017, http://www.sconline.nl/artikel/geen-trek-de-wet-open-overheid en Open State Foundation, Invoeringskosten Wet open overheid gebaseerd op onnauwkeurige berekeningen, https://openstate.pr.co/157425-invoeringskosten-wet-open-overheid-gebaseerd-op-onnauwkeurige-berekeningen.
5. VNG en UvW hebben hun ondersteuning uitgesproken in een persbericht, te vinden op https://vng.nl/onderwerpenindex/recht/wet-openbaarheid-van-bestuur-wob/nieuws/vng-op-hoofdlijnen-positief-over-gewijzigd-voorstel-woo en https://www.uvw.nl/waterschappen-steunen-wijzigingswet-open-overheid/.
6. Ecorys, PBLQ, MKBA concept-aanpassing Wet open overheid, Rotterdam 2018.
7. Kamerstukken II, 2018/19, 35 112, nr. 4.