4.1. Kosten en baten
De Woo, zoals met deze wijzigingswet gewijzigd, brengt vooral extra kosten met zich voor het inrichten van werkprocessen voor de verplichte actieve openbaarheid. Een definitieve uitspraak over de kosten is nog niet mogelijk, omdat de processen voor actieve openbaarmaking nog moeten worden ingericht en kosten dus nog niet kunnen worden gebaseerd op ervaringscijfers. Met de MKBA zijn deze kosten volgens een vooraf vastgelegde methode in beeld gebracht. Deze methode is ook gehanteerd bij de uitvoeringstoetsen voor het Rijk. In het kader van de uitvoeringstoetsen in de eerste helft van 2019 overleg plaatsgevonden dat heeft geleid tot kostenbeperkende aanpassingen van de actieve openbaarheidsverplichtingen in artikel 3.3, eerste en tweede lid, Woo. In de uitvoeringstoetsen is nog niet gekeken naar mogelijke besparingen door gezamenlijk in ICT te investeren. De initiatiefnemers zien hier een mogelijkheid om te bezien of de kosten beperkt kunnen worden.
In de MKBA zijn de kosten nader uitgesplitst voor de verschillende bestuurslagen en naar bestuursorganen van verschillende omvang. De uitvoeringstoetsen bij de departementen stellen de uitkomsten van de MKBA naar boven bij. Een belangrijk deel wordt verklaard door een groot verschil in het aantal openbaar te maken beschikkingen. Anderzijds worden soms de hogere kosten verklaard door een hoge post voor een handmatige beoordeling van ieder individueel openbaar te maken document, terwijl daarnaast tevens hoge ICT-investeringen worden begroot. De initiatiefnemers hebben bewust geen verplichte actieve openbaarmaking in de Woo opgenomen die standaard een uitgebreide belangenafweging vergt. Voor dat deel van de kosten uit de uitvoeringstoetsen bestaat derhalve in beginsel geen aanleiding. Wel zijn zij er bijvoorbeeld van uitgegaan dat beschikkingen en oordelen inzake klachten eenvoudig geautomatiseerd geanonimiseerd kunnen worden. Dat moet dan niet gebeuren als het openbaar te maken document al is opgesteld en verzonden (want dat is duur), maar reeds bij het opstellen van het document in een daarvoor ontwikkeld sjabloon waarin namen en andere niet-openbare persoons- of bedrijfsgegevens als zodanig zijn gemarkeerd. Met het oog op het ontwikkelen hiervan is voorzien in een gefaseerde invoering van de actieve openbaarmaking. Ook lopen de in de uitvoeringstoetsen opgenomen incidentele kosten tussen de departementen ver uiteen, zonder dat duidelijk is welke keuzes daaraan ten grondslag liggen. Aannemelijk is dat de keuze voor een state of the art geautomatiseerde actieve openbaarmaking gepaard kan gaan met een stijging van incidentele kosten en een daling van structurele kosten. Uit de uitvoeringstoetsen blijkt voorts dat er verschillen zijn in de kosten van openbaarmaking van bepaalde documenten per departement. Zo bedragen de kosten van actieve openbaarmaking per document bij het ene kerndepartement gemiddeld € 5 en bij een ander € 1.800. Bij uitvoerende diensten zijn de verschillen nog groter. Het lijkt erop dat ten algemene ruime onzekerheidsmarges zijn aangehouden.
De uit de uitvoeringstoetsen voortvloeiende kosten voor de decentrale overheden zijn nog niet bekend. De VNG heeft medio 2019 een uitvoeringstoets gepubliceerd zonder ramingen.18
Dit komt neer op de volgende verdeling (waarbij wordt aangetekend dat de incidentele uitgaven afhankelijk van de duur van de gefaseerde invoering worden uitgespreid over meerdere jaren):
| MKBA | Uitvoeringstoetsen | Quick scans | |
|---|---|---|---|
| Rijk incidenteel | ca. 34 mln. | ca. 60 mln. | «meer dan 1 mld.» |
| Rijk structureel | ca. 11,6 mln. per jaar | ca. 48 mln. | «meer dan 1 mld.» per jaar |
| Medeoverheden incidenteel | ruim 100 mln. | ca. 140 mln. | «ten minste 1 mld.» |
| Medeoverheden structureel | ca. 36,7 mln. per jaar | ca. 51 mln. | «ten minste 1 mld.» per jaar |
Naar aanleiding van de MKBA zijn de bedragen voor de contactfunctionarissen met € 6,0 mln.19 verhoogd en voor de onderzoeken met € 4,1 mln. verlaagd.20 Deze wijzigingen zijn in de tabel verwerkt. BZK ontwikkelt een centrale publicatievoorziening voor de actief openbaar te maken documenten. De kosten hiervoor zijn niet bij de incidentele kosten Rijk opgenomen.
De door ABDTOPConsult begrote kosten voor het register (wat daar dan ook van zij) komen te vervallen. Ook van de door ABDTOPConsult begrote kosten wegens de veronderstelde verplichting om alle nog niet openbare informatie na vijf jaar actief openbaar te maken, is geen sprake.
De kosten van de actieve openbaarmaking zullen door de fasering van de invoering niet al vanaf het eerste jaar aan de orde zijn.
Het afdoen van een verzoek om informatie zal ten opzichte van de Wob in ieder geval niet leiden tot een stijging van kosten. De initiatiefnemers denken dat door de vergrote actieve openbaarheid en de instelling van de contactfunctionaris zelfs minder verzoeken hoeven te worden behandeld. Het voorkomen van nieuwe Wob-verzoeken is in ieder geval in het verleden een reden geweest om tot structurele actieve openbaarmaking over te gaan (zoals bij de bonnetjes van bewindspersonen en de rapportages van de onderwijsinspectie). De MKBA doet op dit punt geen uitspraak. Een eventuele besparing op dit punt kan echter pas worden gerealiseerd als betrokken bestuursorganen de actieve openbaarmaking daadwerkelijk hebben ingevoerd.
De uitvoering van het meerjarenplan van hoofdstuk 6 leidt niet of nauwelijks tot kosten die aan de Woo kunnen worden toegerekend, nu het hier, zoals eerder beschreven, vooral gaat om het planmatig uitvoeren van reeds bestaande verplichtingen. De initiatiefnemers verwachten dat de uitvoering van de meerjarenplannen, door het duurzaam toegankelijk maken van overheidsinformatie, ook besparingen zal opleveren, maar zij zullen de opbrengsten die hieruit voortvloeien niet als opbrengst van de Woo claimen, hoewel als alles goed gaat de Woo wel als katalysator heeft gefunctioneerd. De MKBA gaf aan dat voor de raming van het meerjarenplan voor het Rijk er nog weinig gegevens zijn. Dat is thans niet anders. Het meerjarenplan voor de decentrale overheden is nog niet beschikbaar. Op de website van VNG Realisatie wordt al wel een beeld gegeven van de inspanningen die door gemeenten worden verricht ten behoeve van de implementatie van de Woo.21 De MKBA heeft voor het instellen en ondersteunen van het Tijdelijk adviescollege informatiehuishouding € 200.000 per jaar geraamd.
De MKBA gaat daarnaast in op de baten. Inherent aan een MKBA is dat de baten elders kunnen vallen dan de kosten. Dat is bij de Woo niet anders. De MKBA signaleert ten eerst een aantal kwalitatieve baten.22 De beschikbaarheid van eindversies van documenten uit voor de burger relevante informatiecategorieën neemt toe. Indien wordt gekozen voor centrale ontsluiting van deze documenten, wordt ook de toegankelijkheid groter. Er kan door burgers gerichter naar (nog niet openbare) documenten worden gezocht door de actieve openbaarheid van organisatiegegevens en de door bestuursorganen aan te wijzen contactfunctionarissen. De MKBA noemt als de belangrijkste baten het beter functioneren van de democratie, meer mogelijkheden om het handelen van de overheid te volgen en te controleren, de versterking van de verantwoordingsfunctie en het beter functioneren van de overheid. Daarnaast maakt de MKBA een inschatting voor welke doelgroepen de actieve openbaarmaking van een informatiecategorie in het bijzonder relevatie is.
De MKBA heeft ten tweede ook kwantitatieve baten in beeld gebracht. De kwantitatieve baten zijn gelegen in een vermindering van zoektijd door verbetering van de toegankelijkheid voor zowel ambtenaren als burgers. Deze potentiële besparing (die zich pas voordoet als invoering is voltooid, maar dat geldt ook voor de structurele kosten) is het gevolg van een grotere efficiency, maar leiden niet tot minder uitgaven.
4.2. Uitvoerbaarheid
De wijzigingswet verbetert de uitvoerbaarheid van de Woo door onduidelijkheden weg te nemen. Met name artikel 3.3, eerste en tweede lid, zijn preciezer omschreven, opdat duidelijker is op welke documenten de verplichte openbaarmaking betrekking heeft. Hiervoor is gebruik gemaakt van de opbrengst van het overleg in het kader van de uitvoeringstoetsen van de departementen en de koepels. De bestuursorganen krijgen de tijd om hun werkprocessen zo in te richten dat bij het opstellen van het document tevens een openbaar te maken versie tot stand komt. Het duurt daarmee wel langer voordat de gewenste actieve openbaarheid wordt ingevoerd, maar de bestuursorganen worden zo beter in staat gesteld aan hun wettelijke verplichting te voldoen.
Ook het vervallen van het register draagt bij aan de vergroting van de uitvoerbaarheid. Met de aangepaste redactie van artikel 5.3 vervallen tevens de gepercipieerde uitvoeringslasten die volgden uit de lezing van dat artikel bij de impactanalyse.
4.3. Cultuurverandering
Uitgangspunt van de Woo is dat bij de overheid een cultuurverandering nodig is ten aanzien van de openbaarheid en de informatie huishouding. In het debat in de Tweede Kamer over de Woo is wel gezegd dat een cultuurverandering niet bij wet kan worden afgedwongen. Dat is juist, maar de wet kan wel instrumenten bieden om een dergelijke cultuurverandering te bewerkstelligen. De initiatiefnemers hopen dat dat het automatisme waarmee sommige informatie openbaar wordt gemaakt, zal leiden tot minder vrees voor die openbaarheid. Daarnaast verwachten de initiatiefnemers dat, als de werkdruk bij de afdoening van verzoeken om informatie afneemt door de verbetering van de toegankelijkheid van de digitale overheidsinformatie, ook de weerstand tegen dergelijke verzoeken bij de bestuursorganen zal afnemen. Dit is een proces van lange adem.
Voetnoten
18. Als pdf te downloaden op https://www.vngrealisatie.nl/roadmap/wet-open-overheid.
19. De MKBA begroot de invulling op gemiddeld 0,1 fte voor kleine organisaties (0 tot 300 fte) tot gemiddeld 0,5 fte voor grote organisaties (meer dan 1.000 fte). In euro’s komt dat in de MKBA neer op € 8.268 per jaar voor een kleine organisatie, € 16.536 voor een middelgrote organisatie en € 41.340 voor een grote organisatie. De koepels waren in het najaar van 2018 van oordeel dat deze inschatting te laag is. De Minister gaat in haar brief van 2 januari 2019 uit van het dubbele voor gemeenten, provincies en waterschappen. Dit leidt tot een verhoging van ca. 6 mln, gebaseerd op genoemde bedragen, vermenigvuldigd met de aantallen organisaties in tabel B 2 van de MKBA, p. 38.
20. Desgevraagd hebben de opstellers van de MKBA verklaard dat het totaal aantal nieuw actief openbaar te maken onderzoeken op basis van het gewijzigde artikel 3.3, tweede lid, onderdeel j, wordt geschat op 6.750 in plaats van 135.000, waarvan 5.850 voor gemeenten, 450 voor provincies en 450 voor waterschappen. Dit leidt tot een schatting van de kosten van actieve openbaarmaking van onderzoeken voor gemeenten van € 136.500, voor provincies van € 10.500 en voor waterschappen van eveneens € 10.500. De totale kosten van het openbaar maken van onderzoeken die thans nog niet openbaar worden gemaakt, bedraagt daarmee € 157.500, hetgeen een verlaging inhoudt met € 4,1 mln. ten opzichte van de in de MKBA opgenomen berekeningen. Bron: Memo Ecorys 7 november 2018, als bijlage gevoegd bij de memorie van toelichting op stuk nr. 3.