Uit de in de vorige hoofdstukken uiteengezette problemen met de huidige praktijk, internationale verplichtingen, maatschappelijke ontwikkelingen en belangen, vloeien een aantal keuzes voort voor dit voorstel, die in deze paragraaf uiteen worden gezet.
In de eerste plaats worden een aantal structurele keuzes toegelicht, waaruit ook blijkt in hoeverre hier wordt aangesloten bij de huidige Wob en het Voorontwerp Algemene Wet op de Overheidsinformatie. Daarna komen de volgende onderwerpen aan bod: openbaarheid als recht, de reikwijdte, actieve openbaarheid, passieve openbaarheid, de uitzonderingsgronden, de Informatiecommissaris, de verhouding met bijzondere openbaarmakingsregelingen en hergebruik.
4.1 Overgenomen onderdelen uit de huidige Wob en het Voorontwerp
Dit voorstel dient ter vervanging van de huidige Wob en blijft in die zin een klassieke algemene openbaarmakingsregeling. Een groot deel van de structuur van de huidige Wob blijft behouden, zoals het onderscheid tussen actieve en passieve openbaarmaking, en een deel van de huidige terminologie is ook overgenomen. De invulling van de structuur en de materiële bepalingen hebben wel een andere invulling gekregen. Er is niet gekozen voor een regeling die de gehele informatievoorziening van de overheid regelt, zoals het Voorontwerp dat wel poogt. Ook is er voor gekozen om de openbaarmakingsregeling niet te incorporeren in de Awb.
Met de constatering dat het voorstel een klassieke algemene openbaarmakingsregeling is, dienen zich een aantal vragen aan met betrekking tot de structuur van de wet. In de eerste plaats of sprake is van een informatiestelsel of een documentenstelsel. In een informatiestelsel staat informatie centraal. Een verzoeker hoeft daarbij niet te specificeren tot welk document hij toegang wil, maar slechts op welk onderwerp zijn verzoek betrekking heeft. In een documentenstelsel, zoals de EuroWob, moet de verzoeker wel specificeren tot welk document hij toegang wil. Nadeel van dit stelsel is dat verzoeker op de hoogte moet zijn van het bestaan van een document, voordat hij om toegang kan verzoeken.
Onder de huidige Wob kan verzocht worden om informatie die is neergelegd in documenten, door mr. E.J. Daalder een tussenweg genoemd tussen het informatiestelsel en documentenstelsel.36 Een verzoeker hoeft daarbij in zijn verzoek alleen de bestuurlijke aangelegenheid te noemen, waarna het bestuursorgaan verplicht is te onderzoeken of daarover informatie is neergelegd in documenten. Doordat onder document wordt verstaan elk materiaal dat gegevens bevat, krijgt de verzoeker alle informatie over de bestuurlijke aangelegenheid, uitgezonderd de informatie in de hoofden van ambtenaren. Bestuursorganen zijn op basis van deze wet niet verplicht om documenten op te stellen. In de praktijk levert dit stelsel geen problemen op.37 In dit voorstel wordt dit stelsel dan ook overgenomen.
Wel vervalt de voorwaarde dat informatie betrekking moet hebben op een bestuurlijke aangelegenheid. In de jurisprudentie is het begrip zodanig verbreed dat het geen filter meer oplevert voor de toegang tot informatie, zoals ook in de toelichting bij het Voorontwerp werd geconstateerd.38 Wel moet een verzoek betrekking hebben op een onderwerp, dat voldoende gespecificeerd moet zijn.
In het voorontwerp van de vierde tranche van de Awb is voorgesteld om de regelingen uit de Wob te integreren in de Awb. Aan dat onderdeel is destijds geen uitvoering gegeven en ook dit voorstel neemt dat idee niet over. De bepalingen in dit voorstel zijn van staatsrechtelijke aard en garanderen een belangrijk democratisch recht van de burger. Het zou misstaan om deze bepalingen op te nemen in de Awb. Bovendien heeft dit voorstel ook betrekking op andere organen en instellingen dan die vallen onder de Awb.
Ook de definities uit de huidige Wob over wat een document is en wanneer een document bij een bestuursorgaan wordt geacht te berusten, worden hier grotendeels overgenomen. Het begrip «berusten bij» is tot op heden voldoende flexibel gebleken om ook met moderne vormen van opslag van informatie om te gaan. Van belang is dat wanneer een orgaan feitelijke toegang of beschikking heeft over een document, deze wordt geacht bij dat orgaan te berusten. Een poging om hier de laatste ontwikkelingen van de rechtspraak vast te leggen, zou juist bij nieuwe ontwikkelingen, die niet voorzien kunnen worden, voor problemen kunnen zorgen.
In de huidige Wob is bepaald dat een verzoek om informatie wordt ingewilligd tenzij sprake is van een uitzonderingsgrond of beperking. Dit geeft uiting aan het principe dat informatie openbaar is, tenzij een bepaald belang zich daartegen verzet. Informatie kan vervolgens op verschillende manieren daadwerkelijk openbaar worden gemaakt.
4.2 Openbaarheid als recht
In de Wob-evaluatie uit 1983 merkte de evaluatiecommissie op dat in emancipatieprocessen vaak valt te zien dat wat eerst een gunst was, later een recht werd en ten slotte vanzelfsprekend. De commissie merkte op dat men zich begin jaren tachtig nog «in het stadium tussen gunst en recht» bevond, maar meende dat de Wob burgers de kans bood om de gunst «definitief tot een recht te maken», mits maar vaker verzoeken zouden worden ingediend en «enige strijd» zou worden geleverd.39
Drie decennia later bevinden wij ons echter nog steeds in het stadium tussen gunst en recht. Het bestuur wekt nog geregeld de indruk dat men het inwilligen van verzoeken om informatie als «gunst» beschouwt. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) heeft bijvoorbeeld aangegeven dat gemeenten niet langer op grond van de Wob als «onbetaalde loopjongen» willen fungeren en pleit ervoor dat verzoekers de arbeidskosten van Wob-ambtenaren voor hun rekening nemen.40 Oud-Minister Donner bestempelde openbaarheid zelfs als «staatssteun voor de pers».
Het idee dat het bij het inwilligen van verzoeken om informatie om een gunst zou gaan, wordt in de hand gewerkt doordat het recht van de burger op toegang tot overheidsinformatie in Nederland onvoldoende is verankerd. De Grondwet bevat geen subjectief recht van de burger op toegang tot overheidsinformatie, maar slechts een plicht voor de overheid om «bij de uitvoering van haar taak openbaarheid [te betrachten] volgens regels bij wet te stellen» (artikel 110 Grondwet). Ook de huidige Wob kent de burger geen recht op toegang tot overheidsinformatie toe. Op grond van artikel 3 Wob kan eenieder weliswaar een verzoek om informatie aan het bestuur richten, maar dit is niet als algemeen recht geformuleerd en staat nadrukkelijk ten dienste van een «goede en democratische bestuursvoering». De regering was bij de totstandkoming van de Wob niet bereid om een algemeen recht te erkennen, en had met het invoeren van de Wob met name het verhogen van de acceptatie en de kwaliteit van het beleid op het oog.
Dit voorstel verankert wel het recht op toegang tot publieke informatie en sluit daarbij aan bij het Verdrag van Tromsø en het Verdrag van Aarhus, bij de Commissie Grondrechten in het digitale tijdperk, het Voorontwerp en een aantal leden van de Staatscommissie Grondwet.41 De Commissie Grondrechten in het digitale tijdperk adviseerde daarbij met de grootst mogelijke meerderheid om niet alleen een recht op toegang tot informatie berustende bij de overheid op te nemen, maar ook een plicht voor de overheid om te zorgen voor de toegankelijkheid.42 Ook dit voorstel gaat uit van de stelling dat de verwezenlijking van het recht op toegang tot publieke informatie alleen mogelijk is als informatie op goede wijze voor eenieder daadwerkelijk toegankelijk is.
Met het verzekeren van de toegang tot publieke informatie als recht, wordt bovendien aangesloten bij de internationale trend om de toegang tot overheidsinformatie te zien als noodzakelijk onderdeel van de vrijheid van meningsuiting. Zoals genoemd is bijvoorbeeld in artikel 42 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie het recht op toegang tot documenten opgenomen.
Het verwezenlijken van het recht op toegang tot publieke informatie kan bij de rechter worden afgedwongen. In procedureel opzicht wijkt dit nauwelijks af van de huidige Wob, maar de erkenning van dit recht heeft wel enkele materiële gevolgen, zoals voor de reikwijdte, de uitzonderingsgronden en de kosten die in rekening kunnen worden gebracht.
4.3 Reikwijdte
De reikwijdte van de Wob is in stappen uitgebreid sinds 1978, toen alleen Ministers, bestuursorganen van gemeenten, provincies en andere bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen organen onder deze wet vielen. Nu is het grootste deel van de huidige Wob van toepassing op vrijwel alle bestuursorganen, alleen het hoofdstuk betreffende hergebruik heeft betrekking op het bredere begrip van overheidsorganen.
De Wob is daarmee van toepassing op een groot deel van de organen en instellingen die onder de noemer van «overheid» vallen. Een aantal belangrijke instituties van de democratische rechtsstaat valt echter niet onder de reikwijdte van de Wob, omdat de Awb ze uitsluit van het begrip bestuursorgaan, zoals de Staten-Generaal en de Raad van State.
De reikwijdte wordt daarom uitgebreid in lijn met internationale ontwikkelingen. De meest opvallende daarvan is artikel 1, tweede lid, van het Verdrag van Tromsø. Dat stelt dat onder het begrip public authorities vallen: government and administration at national, regional and local level, legislative bodies and judicial authorities insofar as they perform administrative functions according to national law en natural or legal persons insofar as they exercise administrative authority. Daarnaast biedt het Verdrag van Tromsø expliciet de ruimte om de reikwijdte uit te breiden tot «natural or legal persons insofar as they perform public functions or operate with public funds, according to national law». Thans vallen organen van rechtspersonen met een wettelijke taak, met publiek geld gefinancierde instellingen en instellingen die anderszins een publiek belang dienen, niet als zodanig onder de reikwijdte van de huidige Wob. Door die beperkte reikwijdte wordt geen recht gedaan aan de in paragraaf 3 uiteengezette belangen van openbaarheid en transparantie en het recht op toegang tot publieke informatie. Daarom dient voor de semipublieke sector een openbaarheidsregime van toepassing te kunnen zijn.
Hieraan wordt invulling gegeven met het voorgestelde artikel 2.3, waarmee in bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen via een bestuursorgaan informatie over semipublieke instellingen wordt openbaar gemaakt.
Onafhankelijke, bij wet ingestelde organen met rechtspraak belast zijn uitgesloten van een deel van de toepassing van deze wet. Voor hen gelden voldoende andere regels om openbaarheid en transparantie te garanderen. In de praktijk zijn bovendien geen of nauwelijks problemen geconstateerd.
4.3.1 Overheidsorganen, koepelorganisaties en andere publieke entiteiten
De eerst stap in de uitbreiding van de reikwijdte is de uitbreiding met organen die van de definitie van bestuursorgaan zijn uitgezonderd. De Awb sluit in artikel 1:1 een aantal organen uit van het begrip bestuursorgaan waarvan het wenselijk is dat deze onder hetzelfde openbaarmakingsregime vallen als bestuursorganen. Deze uitzonderingen worden wel aangeduid met het begrip overheidsorgaan, bijvoorbeeld in de Archiefwet 1995 of in de hergebruikparagraaf van de huidige Wob.
De volgende van het begrip bestuursorgaan uitgezonderde organen, personen en colleges worden onder de nieuwe Wet open overheid gebracht: de kamers en de verenigde vergadering der Staten-Generaal; de Raad van State, met uitzondering van de Afdeling bestuursrechtspraak; de Algemene Rekenkamer; de Nationale ombudsman en de substituut-ombudsmannen als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Wet Nationale ombudsman, en ombudsmannen en ombudscommissies als bedoeld in artikel 9:17, onderdeel b; de commissie van toezicht betreffende de inlichtingen- en veiligheidsdiensten, bedoeld in artikel 64 van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002.
Genoemde organen maken als zodanig geen deel uit van de uitvoerende macht en dat het algemeen deel van het bestuursrecht op hen grotendeels niet van toepassing is, ligt dan ook voor de hand. In die zin zijn zij terecht uitgezonderd van het begrip bestuursorgaan. Voor toepassing van de openbaarheidswetgeving is er echter geen principiële reden om ze uit te zonderen.
In de nota naar aanleiding van het eindverslag bij het huidige artikel 110 van de Grondwet heeft de regering zich ook op het standpunt gesteld dat tegenover het recht op informatie een plicht van de overheid staat, welke plicht zich niet beperkt tot de in de Wob aangewezen bestuursorganen, maar betrekking heeft op alle organen van de overheid. Alvorens een uitbreiding van de reikwijdte te entameren, wilde men echter eerst praktijkervaring met de Wob opdoen.43
Ook de Commissie grondrechten in het digitale tijdperk is van mening dat het recht op toegang tot bij de overheid berustende informatie niet alleen betrekking zou moeten hebben op informatie die berust bij bestuursorganen, maar ook op informatie die berust bij de Staten-Generaal, de rechterlijke macht, de Raad van State, de Nationale ombudsman, de Algemene Rekenkamer of adviescolleges.44 Vanwege hun speciale staatsrechtelijke positie worden hier de gevolgen van uitbreiding voor de Staten-Generaal en de Raad van State nader toegelicht.
Van de werkingssfeer van de huidige Wob zijn overigens bij algemene maatregel van bestuur een aantal bestuursorganen uitgesloten voor zover het belast met een aantal wettelijke taken.45 Het gaat dan om de N.O.S., de Nederlandsche Bank, de Autoriteit Financiële Markten en de Commissie advies- en verwijspunt klokkenluiden.
Deze uitzondering op de reikwijdte komt te vervallen. Een uitzonderingspositie voor deze organen is niet te rechtvaardigen. Daarnaast zullen de uitzonderingsgronden op de openbaarheid van informatie voldoende bescherming bieden aan de belangen die eerst werden beschermd door de informatie categorisch buiten de Wob te plaatsen.
De Staten-Generaal
De beide Kamers van de Staten-Generaal verrichten veel van hun werkzaamheden in de openbaarheid. Veel vergaderingen zijn openbaar en de meeste stukken zijn via internet voor eenieder beschikbaar. Dat is ook noodzakelijk voor het democratisch functioneren van de volksvertegenwoordiging. Nog meer dan voor andere organen het geval is, is openbaarheid voor het parlement van essentieel belang. Artikel 66 van de Grondwet erkent dit belang, garandeert dat vergaderingen openbaar zijn en reguleert wanneer met gesloten deuren wordt vergaderd en besloten.
Dat de algemene openbaarheidswetgeving op de Staten-Generaal van toepassing wordt, zal derhalve geen grote gevolgen met zich meebrengen voor het wetgevingsproces en het besluitvormingsproces in de Kamers. Net zoals voor andere organen, zullen echter ook de commissie en de ondersteunende diensten van de Staten-Generaal onder de reikwijdte van de wet vallen. De vraag naar de openbaarheid van bijvoorbeeld een advies van de griffie van de Tweede Kamer aan individuele Kamerleden, het verslag van een vergadering van het Presidium of de afhandeling van aan de Tweede Kamer gerichte verzoekschriften is vergelijkbaar met de vraag naar de openbaarheid van informatie die berust bij de verschillende Ministeries. Overigens kunnen de persoonsgegevens uit verzoekschriften en andere correspondentie wel worden uitgezonderd van de verplichting om vergaderstukken actief openbaar te maken, omdat ook op deze openbaarmaking de uitzonderingsgronden van de artikelen 5.1 en 5.2 van toepassing zijn. Mitsdien kan aan de hand van één toetsingskader worden beslist over de openbaarheid van informatie die berust bij al deze organen. Zo zijn op de ambtelijke adviezen die worden opgesteld ter ondersteuning van de leden van de Staten-Generaal de regels van toepassing die gelden voor de openbaarheid van persoonlijke opvattingen.46
In de versie van dit wetsvoorstel die aan de Raad van State voor advies is voorgelegd, was bepaald dat verzoeken die bij de Eerste of Tweede Kamer zijn ingediend, worden behandeld door het presidium van die Kamer. Bij nader inzien is die bepaling geschrapt, omdat een dergelijke bepaling thuis hoort in het Reglement van Orde van die Kamers. Het is immers niet aan de wetgever om de interne huishouding van de Kamers der Staten-Generaal te regelen.
De reikwijdte strekt niet zo ver dat ook informatie die berust bij Kamerleden of verbanden van Kamerleden eronder valt. De positie van een Kamerlid ten opzichte van de Kamer waar hij deel vanuit maakt, verschilt immers sterk van de positie van een ambtenaar in een Ministerie. Zo is de onafhankelijke positie van Kamerleden gegarandeerd door de Grondwet (artikel 67, derde lid). De positie van een gemeenteraadslid onder de huidige Wob valt hiermee te vergelijken. Gemeenteraadsleden en hun fracties vallen immers ook niet onder de huidige Wob, terwijl de gemeenteraad dat wel doet. Voor zover politieke partijen meer dan € 100.000 subsidie ontvangen, kunnen zij worden opgenomen in een krachtens artikel 2.3 vast te stellen algemene maatregel van bestuur. In dat geval zal het aangewezen bestuursorgaan, voor landelijke politieke partijen de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, in die maatregel omschreven gegevens openbaar maken over met name de besteding van de subsidie door de politieke partijen.
De vraag kan worden gesteld wat de gevolgen van de invoering van openbaarheid bij de Staten-Generaal zijn voor de formatie, nu de Tweede Kamer in de artikelen 139a en 139b van haar Reglement van Orde de regie over de formatie aan zich heeft getrokken. Betoogd kan worden dat daarmee een formateur of een informateur nog geen orgaan of onderdeel van de Tweede Kamer zijn geworden en dat de hier voorgestelde wet niet op de formateur of de informateur van toepassing is. De huidige jurisprudentie, waarop ook de Afdeling advisering van de Raad van State wijst, zou dan zijn gelding behouden. Als een rechter dat anders ziet, en zou oordelen dat bij een formateur of een informateur berustende informatie geacht moet worden bij de Tweede Kamer te berusten, zou de vertrouwelijkheid tijdens het formatieproces wellicht onvoldoende kunnen worden gewaarborgd. Daarom is in een aparte uitzonderingsgrond in artikel 5.4 bepaald dat gedurende de formatie informatie over de formatie niet openbaar is. Na afloop van de formatie is juist grote behoefte aan transparantie en zal van formateurs en informateurs worden gevraagd verslag te doen. Artikel 139b van het Reglement van Orde voorziet hierin. De door de informateurs en formateurs aan de Tweede Kamer overgedragen informatie is dan openbaar behoudens de toepassing van de artikelen 5.1 en 5.2.
Raad van State
Met de uitbreiding van de reikwijdte komt ook de Raad van State onder de nieuwe wet te vallen. De Afdeling bestuursrechtspraak is vanwege zijn rechtsprekende functie uitgezonderd van de toepassing van hoofdstuk 3, 4 en 5 van de wet en valt daarom niet onder de actieve en passieve openbaarmakingsplicht. Het hoofdstuk betreffende hergebruik is wel van toepassing op de Afdeling bestuursrechtspraak. Ook is uitgezonderd de Raad in de uitoefening van het koninklijk gezag. In artikel 38 van de Grondwet is bepaald dat de Raad het koninklijk gezag uitoefent zolang niet is voorzien in de benoeming van een regent. Aangezien de Koning geen bestuursorgaan is, dient hetzelfde te gelden voor de Raad in die hoedanigheid.
Naast de uitbreiding van de reikwijdte is voor de werkwijze van de Raad van State ook van groot belang dat artikel 26 van de Wet op de Raad van State komt te vervallen. Dit artikel regelt de wijze van openbaarmaking van de adviezen van de Afdeling advisering van de Raad van State, alsmede het wetsvoorstel of regeling waarop het advies betrekking heeft. Door het vervallen van artikel 26 van de Wet op de Raad van State en de voorgestelde artikelen 3.3, eerste lid, onder a, en 3.3, tweede lid, onder b, worden de stukken waarover advies wordt gevraagd openbaar voordat de adviesaanvraag naar de Raad van State is verzonden en het advies zelf wordt direct openbaar nadat het is vastgesteld.
Vanwege de sterke verwevenheid van de uitbreiding van de reikwijdte en de verandering in de werkwijze bij de advisering, worden beide hier behandeld.
De Raad van State kent een formidabele geschiedenis in ons staatsbestel. Hij vervult een belangrijke, adviserende rol in de totstandkoming van wetten en algemene maatregelen van bestuur en is de hoogste rechter in bepaalde delen van het bestuursrecht.
De discussie over de openbaarheid van (de adviezen van) de Raad van State speelt daarbij al geruime tijd.47 Lange tijd zijn adviezen aan de openbaarheid onttrokken, maar artikel 80 van de Grondwet bepaalt sinds 1980 dat adviezen openbaar zijn. Daarbij is wel opgemerkt dat de waardering van de adviezen van de Raad sindsdien is toegenomen. De vraag die resteert, is op welk tijdstip adviezen en de daarop betrekking hebbende regelingen openbaar worden. Artikel 26 van de Wet op de Raad van State bepaalt dat deze pas openbaar worden bij indiening van een wetsvoorstel bij de Tweede Kamer of bij bekendmaking van algemene maatregelen van bestuur. Als argument om openbaarmaking zo lang uit te stellen, is altijd aangevoerd dat advisering in alle rust en kalmte moet plaatsvinden.
Dit argument heeft in de loop der tijd haar kracht verloren. Steeds meer wordt erkend dat het proces van wetgeving bestaat uit voortdurend maatschappelijk debat, waarbij allerlei maatschappelijke actoren in elk stadium advies uit kunnen brengen. Steeds vaker worden ook voorstellen ter consultatie op het internet gezet, voordat het voorstel naar de Raad van State wordt gestuurd. Dit initiatiefwetsvoorstel is daar een goed voorbeeld van, maar ook de regering gaat vaak over tot internetconsultatie. Adviezen die in de consultatiefase worden gevraagd van officiële adviesorganen zijn reeds, met het ontwerp waarover advies wordt gevraagd, openbaar voorafgaand aan de adviesaanvraag aan de Raad van State. Nooit is gebleken dat de stappen om eerder tot publicatie over te gaan, hebben geleid tot problemen in de advisering. Zo concludeerde de Raad van State in ieder geval in 1983 dat de gevreesde effecten van politisering zich na de grondwetswijziging niet hadden voorgedaan.48 Recentelijk is de Raad er ook toe overgegaan om op zijn website te publiceren welke voorstellen hij ter advisering onder zich heeft en waarover de advisering is afgerond. Ook dit heeft het wetgevingsproces of de kwaliteit van de advisering geenszins negatief beïnvloed.
Nu de tijdelijke geheimhouding van de adviezen en de stukken waarop de adviezen betrekking hebben een negatieve invloed hebben op de maatschappelijke debatten over nut, noodzaak en kwaliteit van wetgeving en er geen gegronde argumenten zijn om deze geheimhouding in stand te houden, wordt de openbaarmaking vervroegd.49 Volgens artikel 3.3 worden voorstellen van wet binnen een week nadat zij in de ministerraad zijn vastgesteld actief openbaar gemaakt. Ook de vastgestelde adviezen worden binnen een week na vaststelling door de Raad van State openbaar gemaakt. Overigens geldt, evenals dat nu is bepaald in artikel 26, vierde lid, van de Wet op de Raad van State, dat op de openbaarmaking van de adviezen de uitzonderingsgronden van artikel 5.1 en 5.2 van toepassing zijn. Voor zover bekend heeft de Raad op die uitzonderingsgronden nog nooit een beroep gedaan.
De uitbreiding van de reikwijdte brengt ook met zich mee dat andere informatie die bij de Raad berust openbaar kan worden. Voor zover deze informatie het functioneren van de Koning als voorzitter van de Raad betreft, ligt evenwel een beroep op de uitzonderingsgrond van de eenheid van de Kroon voor de hand, conform artikel 5.1.
Koepelorganisaties
Onder de reikwijdte gaan ook vallen de besturen van koepelorganisaties van openbare lichamen, zoals de VNG, IPO en de Unie van Waterschappen (artikel 2.2, eerste lid, onderdeel g). Door de rechter is uitgemaakt dat VNG geen bestuursorgaan is en derhalve niet onder de huidige Wob valt.50 Het is verwonderlijk dat organen van openbare lichamen wel, maar de koepelorganisaties niet onder de algemene openbaarheidswetgeving vallen. De koepelorganisaties vervullen een belangrijke publieke taak doordat zij het openbaar bestuur ondersteunen en adviseren. Daardoor hebben ze bovendien grote invloed op het regionale bestuur en beleid. Dat ze onder de nieuwe wet komen te vallen, ligt daarom voor de hand. Daarbij zij nog opgemerkt dat de contributie die de verenigingen van hun leden ontvangen, publieke middelen zijn.
4.3.2 De semipublieke sector
Het begrip overheidsorgaan geeft een te beperkt beeld van alle organisaties en instellingen die zich voor of namens de gemeenschap inzetten en daarvoor publieke steun ontvangen of op andere wijze direct het publieke belang behartigen. De zogenaamde semipublieke sector omvat dan ook veel instellingen en bedrijven die taken uitvoeren die nog steeds als klassieke overheidstaken beschouwd kunnen worden, zoals de zorg, onderwijs en ontwikkelingssamenwerking, cultuur, publieke omroep, de zorg voor schoon drinkwater en het beheer van het elektriciteitsnet. Het kan dan gaan om privaatrechtelijke rechtspersonen die taken uitvoeren die voorheen wel uitgevoerd werden door een overheidsorgaan, die volledig in handen zijn van overheidsorganen of die een groot deel van hun inkomsten van een overheidsorgaan ontvangen in de vorm van subsidies. Voor al deze instellingen en organisaties geldt dat zij in een gemeenschappelijke behoefte voorzien waarvoor wij als maatschappij gezamenlijk de verantwoordelijkheid hebben. Het is hierom dat de semipublieke sector al steeds meer genormeerd wordt, in sectorwetten betreffende de zorg of het onderwijs, maar ook met de Wet normering bezoldiging topfunctionarissen publieke en semipublieke sector. Transparantie en openbaarheid zijn voor dezelfde redenen als voor de publieke sector in de semipublieke sector van belang. Burgers, journalisten en belangenorganisaties moeten de semipublieke sector dan ook op dezelfde wijze kunnen controleren. Dat de huidige Wob slechts van toepassing is op (een deel van) de publieke sector is dan ook een groot gebrek.
Noodzakelijkheid en wenselijkheid van uitbreiding van de reikwijdte
Net als bij overheidsorganen geldt voor de semipublieke sector dat de burger een groot belang heeft bij openbaarheid en transparantie. In de eerste plaats zijn burgers voor bepaalde voorzieningen afhankelijk van de semipublieke sector, zoals bij de waterleidingbedrijven. Die afhankelijkheid brengt echter wel met zich mee dat de burger inzicht moet hebben in het functioneren van die instellingen en instanties. Alleen dan kan ook sprake zijn van democratische controle en verantwoording.
Onderdeel van de semipublieke sector zijn ook instanties en rechtspersonen die een wettelijke taak vervullen. Het is in die gevallen nodig gebleken een bepaalde taak wettelijk te omschrijven en voorwaarden te stellen aan diegene die hebben aangegeven die taak te willen vervullen. Een goed voorbeeld daarvan zijn de zorgverzekeraars. Als die de markt willen betreden, moeten zij zich eerst bij de overheid aanmelden, waarna zij ook gehouden zijn aan bepaalde wettelijke voorwaarden, zoals dat zij niet kunnen weigeren burgers te verzekeren. Transparantie en openbaarheid zijn dan noodzakelijke instrumenten voor individuele burgers en de samenleving om de naleving van deze wettelijke taak te controleren.
In de derde plaats zijn veel onderdelen van de semipublieke sector voor hun financiering geheel of ten dele afhankelijk van de overheid. Op verschillende manieren komt publiek geld terecht in de semipublieke sector. Zo kan gedacht worden aan de grote uitgaven aan de gezondheidszorg, de financiering van (bijzondere) scholen en een breed scala aan subsidies. Zo ontvangen hulporganisaties op grond van de Kaderwet subsidies Ministerie van Buitenlandse Zaken meerjaarlijks enkele miljoenen euro’s, wordt een groot deel van de culturele sector aanzienlijk ondersteund met publiek geld en verstrekt bijvoorbeeld het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport ook veel subsidie.
Een deel van de organen die op deze wijze geld ontvangt van de overheid valt al onder het begrip bestuursorgaan, zoals openbare scholen. Maar het beginsel dat wat met publiek geld wordt gefinancierd openbaar en transparant moet zijn, vereist dat ook alle andere organen onder de reikwijdte vallen.51
Transparantie van de semipublieke sector is niet alleen in het belang van de burger die een betere controle en toezicht wil, maar is ook van groot belang voor de semipublieke sector zelf. Transparantie vergroot het maatschappelijk draagvlak en biedt burgers, maatschappelijke organisaties en bedrijven de mogelijkheid om eerder op de hoogte te geraken van de plannen van, en ontwikkelingen binnen de semipublieke sector. De maatschappelijke dialoog die zo kan ontstaan, biedt de semipublieke kansen in de vorm van verbeterde samenwerking met publiek en bedrijfsleven.
Dat de semipublieke sector een bijzondere rol speelt in de maatschappij blijkt ook uit de grote hoeveelheden wet- en regelgeving die er op van toepassing zijn. De explosie van regelgeving voor het onderwijs, de zorg en de culturele sector is een directe aanwijzing van het publieke belang van deze sectoren. Controle op de semipublieke sector schiet daarbij soms tekort, mede omdat het toezicht op deze sectoren sterk is gedeconcentreerd. Met de grote aantallen toezichthouders die bovendien onderling vaak sterk verschillen in bevoegdheden en taken, is het niet verwonderlijk dat voor de semipublieke sector een grote behoefte bestaat aan een verhoogde mate van transparantie.
Maar ook de semipublieke sector als zodanig, als samenhangend geheel, heeft al de nodige aandacht van de wetgever gehad, zo blijkt uit het recentelijk door de Tweede Kamer aangenomen wetsvoorstel normering bezoldiging topfunctionarissen publieke en semipublieke sector. Dat voorstel vloeide voort uit de rapporten van de Adviescommissie rechtspositie politieke ambtsdragers, ook wel Commissie Dijkstal genoemd, dat lange tijd onderzoek heeft gedaan naar de problematiek van de bezoldiging van topfunctionarissen in de publieke en semipublieke sector. De wetgeving en voorstellen die uit deze onderzoeken is voortgevloeid illustreren de noodzaak voor publieke normering van de semipublieke sector.
Het uitbreiden van de reikwijdte naar de semipublieke sector is in lijn met de internationale ontwikkelingen. Het Verdrag van Tromsø stimuleert in artikel 1 expliciet de uitbreiding naar organen die publieke fondsen ontvangen en de definitie van publiek orgaan in de Model Freedom of Information Law van de organisatie Article 19 omvat ook organen met een publieke taak of publieke financiering. De Britse Freedom of Information Act bevat een zeer uitgebreide bijlage van alle publieke en semipublieke organen en instanties die voor de werking van die wet als publiek orgaan worden aangemerkt.
Ook het Voorontwerp zette de eerste stappen voor de uitbreiding van de reikwijdte naar de semipublieke sector. Bij algemene maatregel van bestuur zou de wet van toepassing kunnen worden verklaard op personen, rechtspersonen of instellingen voor zover: deze personen, rechtspersonen of instellingen een wettelijke taak uitoefenen; deze personen, rechtspersonen of instellingen in overwegende mate uit publieke, collectieve of communautaire middelen worden gefinancierd; of een of meer overheidsorganen overwegende zeggenschap over deze personen, rechtspersonen of instellingen uitoefenen.
De toepassing van deze wet op de semipublieke sector
De overheid voert niet alle publieke taken zelf uit. In veel gevallen faciliteert zij met geld of andere middelen dat anderen die taak uitvoeren. Vaak stelt zij daarbij regels over de uitvoering van die taken in de vorm van wettelijke opdrachten of randvoorwaarden. De (private) uitvoerders van dergelijke taken worden om hun band met de publieke sector wel semipubliek genoemd. Eigenlijk zou, uit oogpunt van democratische controle, ten behoeve van inzicht in de besteding van publieke middelen en uitvoering van wettelijke taken, de semipublieke sector onder de werking van deze wet moeten worden gebracht. In de aan de Raad van State voorgelegde versie van deze wet was dat ook het geval. Het argument van juridisering en bureaucratisering die van die toepassing het gevolg zou zijn, heeft de indieners ertoe gebracht om de semipublieke sector niet rechtstreeks onder deze wet te brengen. Aan de andere kant valt niet uit te sluiten dat in het maatschappelijk debat over de besteding van publieke middelen en de uitvoering van wettelijke taken buiten de publieke sector, behoefte gaat bestaan aan openbare verantwoordingsinformatie. Te denken valt aan de zorg, het onderwijs, de woningcorporaties of de staatsdeelnemingen. Zo wordt op het terrein van de zorg, het onderwijs en andere sectoren steeds meer actief openbaar gemaakt. Ook de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport heeft onlangs in een interview als haar oordeel te kennen gegeven dat ziekenhuizen veel meer gegevens over hun prestaties openbaar moeten maken.52 De Advies Commissie Behoorlijk Bestuur (Commissie Halsema) heeft geadviseerd de Wob van toepassing te verklaren op de semipublieke sector.53 Desalniettemin is een onverkorte toepassing van deze wet op de semipublieke sector bij nader inzien thans een stap te ver. De hiermee gemoeide uitvoeringslasten nopen tot een andere keuze. Daarom wordt enerzijds gekozen voor een getrapte uitbreiding naar de semipublieke sector door de aanwijzing van onderdelen bij algemene maatregel van bestuur. De administratieve lasten worden beperkt door de openbaarmaking (in beginsel actief, maar dat geldt ook voor de afhandeling van verzoeken) neer te leggen bij een in dezelfde algemene maatregel van bestuur aangewezen bestuursorgaan. De openbaarmaking heeft betrekking op de besteding van bekostiging, de uitvoering van de taak of de totstandkoming van besluitvorming. Zo wordt voorkomen dat bijvoorbeeld bij ziekenhuizen informatie uit patiëntendossiers openbaar wordt, maar wel de door de Minister bedoelde prestatiegegevens. Zo nodig kan het aangewezen bestuursorgaan bij de semipublieke instelling informatie vorderen die voor de openbaarmaking nodig is. Het bestuursorgaan kan die vordering met een last onder dwangsom kracht bijzetten (artikel 8.5). In artikel 2.3 is bepaald op welke semipublieke instellingen een dergelijke algemene maatregel van bestuur van toepassing kan zijn. De onderdelen a tot en met c zijn ontleend aan de criteria die de Commissie Dijkstal heeft geformuleerd om sectoren tot de semipublieke sector te kunnen rekenen.54 Deze criteria zijn: de status van «rechtspersoon met een wettelijke taak» (RWT); de mate waarin de organisatie inkomsten uit publieke middelen ontvangt; het publieke belang dat een organisatie behartigt. Deze criteria worden eveneens gehanteerd in de op het advies van de Commissie Dijkstal gebaseerde Wet normering bezoldiging topfunctionarissen publieke en semipublieke sector.55
Over het begrip «rechtspersonen met een wettelijke taak» zegt de Commissie Dijkstal dat dit instellingen zijn «van wie de taken of een deel daarvan bij wet zijn geregeld en die uit een heffing worden gefinancierd (zie artikel 91, eerste lid, onderdeel d, van de Comptabiliteitswet 2001)».56 Voorbeelden hiervan zijn de particuliere jeugdinrichtingen en de Vereniging Slachtofferhulp Nederland. Het criterium van financiering uit publieke middelen is redelijk eenduidig. In artikel 2.3 is een grens opgenomen van een bekostiging van € 100.000 of meer, zodat kleine gesubsidieerde instellingen, buiten het bereik van de algemene maatregel van bestuur blijven. Voor zover dergelijke instellingen aan het bestuursorgaan verantwoording afleggen in het kader van die bekostigingsrelatie, is dat informatie die bij het bestuursorgaan berust en dus wel onder de werking van deze wet valt.
Voor de indicator dat een instelling of rechtspersoon het publiek belang bestaat geen eenduidige definitie. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid heeft hierover gezegd: «Er is eerst sprake van een publiek belang indien de overheid zich de behartiging van een maatschappelijk belang aantrekt op grond van de overtuiging dat dit belang anders niet goed tot zijn recht komt».57
Aanvullend op de criteria van de Commissie Dijkstal zijn nog twee categorieën opgenomen in artikel 2.3. Dat zijn de publieke entiteiten en de overheidsdeelnemingen. In verschillende Europese richtlijnen, waaronder de aanbestedingsrichtlijn en de nutsrichtlijn, wordt de Europese definitie van publieke entiteit gebruikt om te voorkomen dat lidstaten door nationale regelgeving de werking van Europees recht kunnen ontduiken. De definitie van publieke entiteit is derhalve breder dan die van het begrip bestuursorgaan. Nu het uitgangspunt van deze wet is dat de gehele publieke en semipublieke sector onder de reikwijdte te vallen, moet ook de brede definitie van de publieke entiteit hier gevolgd worden. Zie ook de artikelsgewijze toelichting bij artikel 2.3. Voor de overheidsdeelnemingen geldt dat aanvullende democratische controle en openbaarheid gewenst kunnen zijn als bijvoorbeeld nutsfuncties door zo’n deelneming worden uitgevoerd of juist als markactiviteiten worden ontplooid die concurreren met andere marktpartijen.
4.4 Maatregelen ter versterking van de actieve openbaarheid
Een vaste lijn in evaluaties en aanbevelingen over de openbaarheidspraktijk is dat de actieve openbaarheid moet worden versterkt. Meer informatie moet door organen uit eigen beweging openbaar en toegankelijk worden gemaakt. Passieve openbaarheid, waarbij pas na verzoek toegang wordt verkregen, zou de uitzonderingssituatie moeten zijn. Idealiter is publieke informatie snel en gemakkelijk voor iedereen toegankelijk, zonder dat daarvoor eerst een verzoek hoeft te worden ingediend. Actieve openbaarheid biedt daarbij een aantal voordelen, zoals een breder bereik, meer mogelijkheden voor burgerparticipatie en versterking van de verantwoording. Dit voorstel versterkt de actieve openbaarheid onder andere door overheidsorganen te verplichten bij te houden welke documenten zij onder zich houden en bepaalde soorten informatie in ieder geval uit eigen beweging openbaar te maken.
In deze paragraaf komt allereerst het belang van actieve openbaarheid en de tekortkoming van de huidige Wob aan bod, voordat de maatregelen uit dit voorstel worden behandeld. In deze toelichting worden actieve openbaarheid en openbaarmaking uit eigen beweging als synoniemen gebruikt. Hetzelfde geldt voor passieve openbaarheid en openbaarmaking op verzoek.
In de eerste plaats is actieve openbaarheid de beste manier om burgers de mogelijkheid te geven te participeren in de politiek en meer betrokken laten zijn bij bestuur.58 Een constante en betrouwbare stroom van informatie over de activiteiten en resultaten van organen wekt vertrouwen bij burgers en verbetert de interactie tussen organen en burgers. Uit het WRR-rapport «Vertrouwen in burgers» blijkt dat van groot belang is dat organen ook informatie openbaren en goed toegankelijk maken die geen grote nieuwswaarde heeft, maar wel direct relevant is voor burgers en bedrijven. De reacties die dit oplevert zijn vaak zeer nuttig voor het maken van nieuw beleid en nieuwe keuzes door het organen. Burgers en bedrijven hebben andere kennis en vaardigheden dan overheden en semipublieke instellingen, maar om hier nuttig gebruik van te kunnen maken, moet eerst voor alle betrokkenen duidelijk zijn waar organen mee bezig zijn en tegen welke problemen zij aanlopen.
Actieve openbaarheid heeft hier als voordeel dat met grote snelheid een grote groep belangstellenden bereikt kan worden. Door informatie uit eigen beweging te openbaren, worden bovendien ook mensen bereikt die moeilijker de weg weten te vinden naar overheden en semipublieke instellingen.59 Ook kan vroegtijdige openbaarmaking vragen of onduidelijkheden voorkomen. Als informatie alleen op verzoek verstrekt zou worden, zou een groot deel van de positieve effecten van openbaarmaking wegvallen.
Een goed voorbeeld van de positieve effecten van actieve openbaarmaking, is de verstrekking van informatie over de certificering van flitsapparatuur bij verkeersboetes en de flitsfoto’s. Door deze informatie beschikbaar te maken, blijven vele klachtprocedures uit. Steeds meer korpsen zijn daarom overgegaan op actieve verstrekking van deze informatie bij verkeersboetes.
Van een verbeterde informatievoorziening moeten evenwel geen wonderen worden verwacht. Het WRR-rapport benadrukt daarbij de andere voorzieningen die organen moeten treffen om de interactie tussen burger en bestuur naar tevredenheid te laten verlopen. Het ligt helaas buiten het bereik van dit voorstel om daar bepalingen over op te nemen. Desalniettemin is uitgebreide actieve openbaarheid een noodzakelijke eerste stap.
De Raad voor openbaar bestuur (Rob) is in zijn advies «Gij zult openbaar maken» van oordeel dat het de plicht is van bestuurders om volksvertegenwoordigers en burgers actief toegang tot alle relevante informatie te geven. In de verantwoording over hun beleid richting de volksvertegenwoordiging, moeten bestuurders volgens de Rob veel meer en eerder dan nu aangeven over welke feitelijke informatie zij beschikken, welke beleidsalternatieven hen worden aangereikt, over welke ambtelijke adviezen zij beschikken en welke afwegingen zij uiteindelijk hebben gemaakt.
Een ander voordeel van actieve openbaarheid is de mogelijkheid voor organen om uitgebreid verantwoording af te leggen over het door hen gevoerde beleid. Of het nu gaat om het besteden van publieke gelden, het uitoefenen van publiek gezag of het vervullen van een publieke taak, verantwoording achteraf is geboden. Onvoldoende is dan om te verwijzen naar behaalde resultaten of uitgevoerde werkzaamheden. Goede, democratische bestuursvoering vereist ook dat inzicht wordt gegeven in de gemaakte belangenafwegingen, de risico’s en de overwogen alternatieven. Zo concludeerde de Algemene Rekenkamer in haar rapport «De staat van de Rijksverantwoording» dat departementen over veel meer informatie beschikken dan ze momenteel benutten om verantwoording af te leggen.60 In hetzelfde rapport geeft de Algemene Rekenkamer ook voorbeelden van particuliere initiatieven om de grote hoeveelheden geopenbaarde data zodanig te bewerken en te presenteren dat een groot publiek gemakkelijk van de informatie gebruik kan maken. Daarbij komt dat in een cultuur van uitgebreide actieve openbaarheid, het moeilijker wordt voor organen, bestuurders en ambtenaren om onwelgevallige informatie achter de hand te houden.
Economische voordelen vallen te behalen met het actief openbaren van grote hoeveelheden data die de overheden in hun dagelijkse werkzaamheden verzamelen. Het kan dan bijvoorbeeld gaan om meetgegevens, statistisch onderzoek of historische gegevens. Zie ook de toelichting over hergebruik in paragraaf 4.7.
De huidige Wob geeft in artikel 8 een algemene opdracht om informatie over beleid te openbaren, zodra dat in het belang van een goede en democratische bestuursvoering is. Het is aan het bestuursorgaan om te beoordelen of daar sprake van is. Artikel 9 van de huidige Wob verplicht bestuursorganen om bepaalde adviezen te openbaren. Deze bepalingen geven bestuursorganen veel ruimte om uit eigen beweging allerlei soorten informatie te openbaren. Het probleem in de praktijk is echter dat aanwijzingen ontbreken voor welke informatie dient te worden geopenbaard. Bovendien zijn er grote verschillen tussen organen in het actief openbaren van informatie.
Uit de genoemde evaluaties en rapporten blijkt dat de huidige actieve openbaarmakingsregeling aanvulling behoeft. Ook de evaluatie uit 2004 benadrukt dat de huidige Wob wel voldoende ruimte biedt voor verbetering, maar geen concrete normen.61 De bepalingen geven geen aanwijzingen welke soorten informatie met name belangrijk zijn om actief te openbaren en zijn te vrijblijvend. Daardoor is actieve openbaarheid teveel afhankelijk gebleven van de goede wil van bestuurders en ambtenaren, terwijl ook juist de informatie die men niet naar buiten wil hebben, van groot belang kan zijn voor individuele burgers of de samenleving. Het huidige principe van de Wob: «openbaar, tenzij», verdient derhalve aanvulling: «actief openbaar, tenzij». Naast de materiële bepalingen omtrent het actief openbaar maken van informatie zal ook de Informatiecommissaris een belangrijke rol gaan spelen in het bewust maken van organen van het nut, de noodzaak en de verplichtingen rondom actieve openbaarheid.
Voor het versterken van de actieve openbaarheid zijn een aantal delen van het Voorontwerp in dit voorstel overgenomen.
4.4.1 Register
Artikel 3.2 verplicht overheidsorganen om een register bij te houden van bij hem berustende documenten. Het register moet elektronisch toegankelijk zijn en ten minste de ter behandeling ontvangen documenten en de na behandeling verzonden documenten bevatten. Het register dient aan te geven of documenten openbaar zijn gemaakt of op welke wijze om toegang kan worden verzocht.
Het doel van het register is tweeledig. Enerzijds wordt het voor verzoekers makkelijker om te specificeren tot welke documenten zij toegang willen. Door een verbeterd inzicht in welke documenten berusten bij een overheidsorgaan kunnen verzoekers meer gerichte verzoeken indienen, die bovendien makkelijker zijn af te handelen door het overheidsorgaan. Anderzijds zal het register overheidsorganen stimuleren om meer informatie uit eigen beweging te openbaren; de drempel om zulks te doen wordt immers verlaagd. Als online toch al dient te worden aangegeven of een document openbaar is en op welke wijze om toegang kan worden verzocht, is het nog maar een kleine stap om daadwerkelijk tot openbaarmaking over te gaan. Het register stimuleert dat bij de productie van informatie steeds wordt overwogen om tot openbaarmaking over te gaan.
De bepaling over het register is geplaatst in het hoofdstuk 3 van het voorstel, betreffende de actieve openbaarmaking. In feite biedt het register informatie over bij overheidsorganen berustende documenten en kan daarom gesproken worden van actieve openbaarmaking.62
Artikel 9 van het Verdrag van Tromsø verplicht de verdragsluitende partijen onder andere om de benodigde stappen te nemen om het publiek te informeren over hun rechten en om documenten zodanig te beheren dat deze gemakkelijk toegankelijk zijn. Artikel 5, tweede lid, van het Verdrag van Aarhus verplicht partijen om te waarborgen dat milieu-informatie op doeltreffende wijze toegankelijk is, onder meer door het treffen van praktische voorzieningen als voor het publiek toegankelijke lijsten, registers of bestanden. Het register is een invulling van deze verplichtingen.
Ook artikel 9 van Richtlijn 2003/98/EG inzake het hergebruik van overheidsinformatie legt lidstaten een inspanningsverplichting op om overzichtslijsten ter beschikking te stellen van voor hergebruik geschikte documenten en deze zo mogelijk online beschikbaar te stellen. Dit artikel wordt gewijzigd bij Richtlijn 2013/37/EU van 26 juni 2013, waarna niet langer sprake is van een inspanningsverplichting, maar waarin de lidstaten worden opgedragen het zoeken naar voor hergebruik beschikbare documenten te vereenvoudigen en zo mogelijk online in machine leesbare formaten toegankelijk te maken.
Overigens is het idee van een register voor overheidsdocumenten niet nieuw. Al in 1983 werd door de Evaluatiecommissie wet Openbaarheid voorgesteld te komen met een (papieren) Wob-database.63 Ook het Voorontwerp uit 2006 bevatte een verplichting tot het bijhouden van een register. Een groot aantal bestuursorganen werkt bovendien al met via internet toegankelijke registers. Bovendien kan ook het uitstekend doorzoekbare register van de Eerste Kamer hier worden genoemd. Ook zijn er goede ervaringen in het buitenland, zoals de Verenigde Staten en de Europese Unie. Gegeven de huidige stand van de techniek en de beschikbare software wordt het bovendien steeds makkelijker en goedkoper om een dergelijk register te maken en bij te houden.
Dit voorstel geeft net als de huidige Wob een brede definitie van het begrip document. Dit heeft tot doel dat alle informatie die op enigerlei wijze is vastgelegd en berust bij een orgaan onder dit voorstel valt. Voor overheidsorganen zou het echter een te grote inspanning vergen om alle documenten in het register op te nemen. De registerplicht is derhalve in eerste instantie beperkt tot een bepaalde groep documenten.
In het register worden alle ter behandeling ontvangen documenten opgenomen. Met de woorden «ter behandeling» wordt aangegeven dat reclame of andere post die niet behandeld hoeft te worden, niet in het register hoeft te worden opgenomen. Tevens worden in het register alle verzonden documenten opgenomen. Uit de verzending blijkt dat een document niet langer in de conceptfase verkeert. Bij verzending wordt niet alleen gedacht aan verzending buiten het overheidsorgaan, maar ook aan verzending binnen het overheidsorgaan van het ene onderdeel naar het andere. Ook documenten waarin standpunten, beslissingen of afspraken worden vastgelegd die moeten worden bewaard en die met anderen worden gedeeld, worden in het register opgenomen. Die deling is dan een verzending als bedoeld in het voorgestelde artikel 3.2. Het criterium is dat als intern de ontvangst of verzending van een document wordt vastgelegd, het document tevens in het register moet worden opgenomen.64 Concepten of andere niet-voltooide documenten hoeven niet in het register te worden opgenomen. Als een concept wordt rondgezonden voor opmerkingen of commentaar, is geen sprake van verzending na behandeling, omdat de behandeling met de verwerking van de opmerkingen en het commentaar wordt voortgezet. Een concept van een verzonden document kan desondanks toch openbaar zijn, als dat concept feitelijke informatie bevat die niet kan worden aangemerkt als een persoonlijke beleidsopvatting.
Bij algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden vastgesteld over het opnemen van documenten in het register. Te denken valt daarbij aan een nadere aanscherping van documenten die niet behoeven te worden opgenomen. Maar ook kan het aantal documenten dat moet worden opgenomen, worden uitgebreid. Bijvoorbeeld kunnen nadere regels worden gesteld over de gevallen waarin e-mails moeten worden opgenomen.
Ook kunnen regels worden vastgesteld over de vorm en toegankelijkheid van het register.
In verband met de inspanningen die een bestuursorgaan moet verrichten om een register tot stand te brengen, is de inwerkingtreding van de registerplicht opengelaten door voor de inwerkingtreding van het register een apart koninklijk besluit voor te schrijven (artikel 10.3). Daarnaast is voorzien in de mogelijkheid om voor bepaalde onderwerpen bij algemene maatregel van bestuur de registerplicht tijdelijke uit te zonderen (artikel 10.2). Zo kan de bouw van het register worden ingepast in het investeringsregime van de verschillende bestuursorganen, aansluiting worden gezocht bij bestaande softwaretoepassingen en kan op termijn toch een algemeen register per bestuursorgaan ontstaan. De bestuursorganen die nog geen register hebben, doen jaarlijks bij de begroting en de verantwoording verslag over de vorderingen bij het tot stand brengen van het register. De Informatiecommissaris rapporteert over de voortgang van het tot stand brengen van de registers.
4.4.2 Verplichte openbaarmaking van bepaalde soorten informatie
Bepaalde categorieën van informatie zijn van dusdanig belang voor individuen en voor de samenleving als geheel dat openbaarmaking niet achterwege kan blijven. In de eerste plaats vallen daaronder alle regels die burgers kunnen binden. Maar ook andere informatie kan van groot belang zijn, zoals informatie over het functioneren van de belangrijke organen van de staat, over het tot stand komen en uitvoeren van beleid en de besteding van publiek geld. Om informatie die op deze onderwerpen betrekking heeft in ieder geval openbaar te laten worden, zijn categorieën van informatie opgenomen die door organen verplicht openbaar moeten worden gemaakt.65 Bij deze soorten informatie moet niet worden afgewacht tot een verzoek wordt ingediend.
In deze paragraaf wordt het belang uiteengezet van het verplicht openbaren van verscheidene soorten informatie en welke voorwaarden daarbij gesteld worden. In de artikelsgewijze toelichting worden de categorieën informatie uitgebreider behandeld.
Artikel 3.1 geeft aan dat organen zoveel mogelijk informatie uit eigen beweging openbaar moeten maken. Deze brede verplichting krijgt invulling doordat artikel 3.3 aangeeft welke soorten informatie in ieder geval openbaar moet worden gemaakt. Daarmee wordt de benodigde prioriteit gelegd op informatie die met name van belang is voor de democratische samenleving. In de eerste plaats gaat het dan om informatie die vanuit rechtsstatelijk oogpunt van groot belang is, namelijk regels die burgers kunnen binden. Daarnaast moet ook informatie openbaar worden gemaakt die direct betrekking heeft op het functioneren van organen, zoals hun beleid, hun samenwerking met andere organen of instellingen en de door hen ontvangen adviezen. Overigens bepaalt artikel 19 van de Wet Milieubeheer al dat bestuursorganen informatie verstrekken over «de openbare verantwoordelijkheden en functies die het heeft alsmede de openbare diensten die het verleent met betrekking tot het milieu».
Bij sommige soorten informatie is toepassing van de uitzonderingen uit hoofdstuk 5 uitgesloten (artikel 3.3, eerste lid), bij andere soorten kan openbaarmaking wel gedeeltelijk of geheel achterwege blijven indien sprake is van een uitzonderingsgrond (artikel 3.3, tweede lid). Van de in artikel 3.3, eerste lid, opgenomen informatie, zoals over wet en regelgeving, de beraadslaging in de volksvertegenwoordiging, maar ook over de bereikbaarheid van organen, is immers ondenkbaar dat sprake zou zijn van een uitzonderingsgrond. Overigens wordt veel van de in artikel 3.3 opgesomde informatie al openbaar gemaakt. Dat is echter nog niet altijd vanzelfsprekend en het gebeurt ook niet altijd snel genoeg. De verplichte openbaarmaking moet elektronisch geschieden, binnen een week nadat de informatie tot stand is gekomen.
Overigens is artikel 3.3 tevens een uitwerking van de verplichting uit artikel 9 van Richtlijn 2003/98/EG inzake het hergebruik van overheidsinformatie zoals dat artikel is gewijzigd bij Richtlijn 2013/37/EU van 26 juni 2013, waarin de lidstaten worden opgedragen het zoeken naar voor hergebruik beschikbare documenten te vereenvoudigen en zo mogelijk online in machine leesbare formaten toegankelijk te maken.
4.4.3 Stimulering en naleving van de actieve openbaarmakingsplicht
De bepalingen omtrent actieve openbaarmaking richten zich tot overheidsorganen en andere organen. De controle op de naleving van deze verplichtingen gebeurt door organen zelf, door burgers die organen op tekortkomingen kunnen wijzen en door de Informatiecommissaris, die organen kan adviseren over de naleving. Naleving van de actieve openbaarmakingsverplichting kunnen als zodanig niet worden afgedwongen bij de rechter. Als een burger toegang wil tot informatie die al via actieve openbaarmaking toegankelijk had moeten zijn, dient alsnog een verzoek tot informatie te worden ingediend.
Om de controle op de naleving door organen zelf te stimuleren, dienen organen in hun begroting en verantwoordingsverslag aan te geven hoe zij met de bepalingen uit deze wet rekening houden. De verplichting daartoe is neergelegd in artikel 3.5. De Informatiecommissaris kan richtlijnen opstellen die organen kunnen gebruiken bij het voldoen aan deze verplichting. Dit onderdeel van de actieve openbaarmaking is een afgezwakte vorm van de in Engeland voor overheden verplichte publication schemes. Overheden dienen daarbij een plan vast te stellen welke informatie zij gaan publiceren. Uit de Engelse ervaring is gebleken dat de uitgebreide publication schemes als zodanig weinig meerwaarde hadden voor de actieve openbaarmaking, maar wel behulpzaam waren bij het versterken van de bewustwording bij organen van de openbaarheidswetgeving.
4.5 Passieve openbaarheid
Hoewel actieve openbaarheid de belangrijkste aandrijver van meer openbaarheid en transparantie is in dit voorstel, blijft passieve openbaarheid een essentieel onderdeel in het garanderen van het recht op toegang tot publieke informatie. Een groot deel van de verzoeken om informatie wordt onder de huidige Wob snel en kosteloos afgehandeld, soms zelf zonder dat betrokkenen zich ervan bewust zijn dat hun handelen onder de Wob valt. In een flink deel van de gevallen treden echter wel problemen op door onduidelijkheid aan de kant van de verzoeker, een gebrek aan kennis en tijd aan de kant van de bestuursorganen en soms ook door politieke en ambtelijke onwil.
Een grote verbetering in de huidige openbaarheidspraktijk valt derhalve hier ook niet te halen door aanscherping van procedurele regels, maar door een verbeterde voorlichting van het publiek en organen en monitoring van de uitvoering door de Informatiecommissaris. Deze komt aan bod in hoofdstuk 7 van het voorstel en paragraaf 4.8 van deze toelichting.
Een aantal procedurele problemen uit de praktijk kunnen desalniettemin wel worden aangepakt door aanscherping en verduidelijking van de bepalingen omtrent openbaarmaking van informatie op verzoek. Het betreft dan met name de bepalingen over de termijn voor afhandeling van een verzoek, de vorm waarop een verzoek kan worden ingediend en waarop het wordt afgehandeld.
Een op dit moment lastig probleem voor bestuursorganen is dat verzoeken niet kunnen worden geweigerd als sprake is van misbruik. Hoewel zeker niet snel mag worden aangenomen dat sprake is van misbruik – verzoekers hebben immers recht op toegang en hoeven bij hun verzoek geen belang te stellen – is toch wenselijk dat in bijzondere gevallen een verzoek op deze grond kan worden geweigerd.
4.5.1 Termijnen en derdebelanghebbenden
Een veel voorkomend probleem is dat verzoeken om informatie niet binnen de wettelijke termijn worden afgehandeld. Zelfs nadat in 2009 de termijn was verlengd naar vier weken, met de mogelijkheid om nog eens vier weken te verdagen, wordt de termijn om een beslissing te nemen, regelmatig overschreden.66 Voor journalisten kan dit problematisch zijn omdat het voor hen niet altijd mogelijk is langere tijd bezig te zijn met hetzelfde onderwerp of omdat de nieuwswaarde van bepaalde informatie snel verminderd, bijvoorbeeld nadat de politieke besluitvorming over een bepaald onderwerp is afgerond. Voor burgers is het nadelig voor hun vertrouwen in de overheid als ze een flink aantal weken moeten wacht op de toezending van een aantal documenten.
Ook de Raad van State had kritiek op de verlenging van de termijn en vroeg zich af waar de noodzaak tot verlenging vandaan kwam.67 Daarbij verwees de Raad van State naar het rapport Beslistermijnen: waar blijft de tijd? van de Algemene Rekenkamer uit 2004 dat oordeelde dat de beslistermijn van twee weken, met de mogelijkheid om twee weken te verdagen «passend en realistisch» was.
Zeker als de informatiehuishouding van organen over de jaren heen verbetert, wordt het steeds makkelijker voor organen om de termijn van twee weken te halen. Er hoeft dan immers minder tijd te worden besteed aan het opzoeken van documenten en informatie.
De termijn om te beslissen op een verzoek wordt voor de meeste gevallen derhalve weer teruggebracht tot twee weken. Organen blijven daarbij de mogelijkheid houden om de termijn met twee weken te verdagen, indien dat noodzakelijk is vanwege de omvang van het verzoek of de complexiteit van de informatie. De verdaging moet schriftelijk en gemotiveerd worden medegedeeld aan de verzoeker. Het overgrote deel van de verzoeken kan binnen de termijn van twee maal twee weken worden afgehandeld. Het kan echter gebeuren dat verzoeken zo omvangrijk zijn dat zij niet binnen de wettelijke termijn kunnen worden afgedaan. In dat geval kunnen verzoeker en bestuursorgaan op grond van artikel 4:15, tweede lid, onderdeel a, van de Algemene wet bestuursrecht nadere afspraken maken over de behandeling van het verzoek, waarbij de wettelijke beslistermijn wordt opgeschort. In de praktijk worden bij omvangrijke verzoeken vaak dergelijke afspraken gemaakt. Het ligt op de weg van het bestuursorgaan om, binnen de wettelijke beslistermijn, het initiatief tot dergelijke afspraken te nemen. Het bestuursorgaan doet er ook verstandig aan als het dit overleg goed documenteert. Verzoekers zullen zich moeten realiseren dat het recht op informatie niet inhoudt dat een bestuursorgaan tot het onmogelijke is gehouden en zullen zich coöperatief moeten opstellen als zij een zodanig omvangrijk verzoek doen, dat dit niet in de wettelijke termijn kan worden afgehandeld.
De verlenging van de termijnen in 2009 was onderdeel van de invoering van de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen, waardoor aan de verzoeker een dwangsom wordt verbeurd door het bestuursorgaan na het verstrijken van de beslistermijn en het sturen van een ingebrekestelling. Voor verzoekers kan het echter veel wantrouwen opleveren als bestuursorganen alleen onder financiële druk hun wettelijke verplichting nakomen. Aan de andere kant zijn gevallen bekend van verzoekers die veel verzoeken indienen met het enkele doel het mogelijke opstrijken van de dwangsom.
Om dergelijke problemen te voorkomen wordt voorgesteld om deze wet uit te zonderen van de dwangsomregeling uit de Algemene wet bestuursrecht (artikel 8.3). De verlenging van die termijn kan dan weer ongedaan gemaakt worden. Als een bestuursorgaan voor de behandeling van een verzoek meer tijd nodig heeft, kan hij daarvoor afspraken maken met de verzoeker. In de praktijk vinden verzoekers en bestuursorganen bij een omvangrijk verzoek op die manier al een oplossing voor de relatief korte beslistermijn. Als verzoeker en bestuursorgaan het niet eens worden over de verlenging van de beslistermijn, en de verzoeker bij de bestuursrechter beroep wegens niet tijdig beslissen instelt, geeft de bestuursrechter, in afwijking van de hoofdregel, het bestuursorgaan een beslistermijn die is afgestemd op de omvang van het verzoek (artikel 8.2).
Met het uitzonderen van de Wet dwangsom staan verzoekers niet met lege handen. Zij kunnen nog steeds op grond van de Algemene wet bestuursrecht rechtstreeks beroep instellen bij de bestuursrechter wegens het overschrijden van de wettelijke beslistermijn. Hoofdregel in die procedure is dat bij een gegrond beroep de rechter moet bepalen dat het bestuursorgaan binnen twee weken na de uitspraak beslist. Dat is gerechtvaardigd, omdat een wettelijke beslistermijn in het algemeen zal zijn afgestemd op de tijd die een bestuursorgaan nodig heeft voor zijn beslissing. De beslistermijn van de Wob en dus ook van deze wet is hierop in zoverre een uitzondering dat deze is vastgesteld op een termijn die in de meeste gevallen voldoende is en die blijkens een amendement bij de invoering van de Wob tevens is bedoeld om het bestuursorgaan aan te zetten tot spoedige behandeling. Indien een Wob-verzoek wordt ingediend, dat naar zijn omvang onmogelijk binnen de wettelijke termijn kan worden afgedaan, en partijen worden het niet eens over een opschorting op grond van artikel 4:15, tweede lid, onderdeel a, van de Algemene wet bestuursrecht, is er een geschil over wat een redelijke beslistermijn zou moeten zijn. In dat geval kan het bestuursorgaan bij een beroep tegen niet tijdige beslissen aan de rechter vragen om een termijn vast te stellen die recht doet aan de omvang van het verzoek. In dat kader dient het bestuursorgaan wel aan te kunnen tonen dat het met de verzoeker in overleg is getreden over de termijn van afhandelen, gelet op de omvang van het verzoek. De bestuursrechter mag die termijn dan niet automatisch op twee weken zetten. Als blijkt dat een verlenging van die termijn redelijk is, dan had het in de rede gelegen dat de verzoeker hier met het bestuursorgaan afspraken over had gemaakt. Dan is het beroep wegens niet tijdig beslissen eigenlijk te vroeg ingediend. In dat geval kan de bestuursrechter besluiten dat de verzoeker zijn griffiegeld en zijn proceskosten niet wordt vergoed als blijkt dat de verzoeker een redelijk aanbod om de beslistermijn op te schorten niet heeft aanvaard.
Daar komt bij dat, voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Wet dwangsom, al een vorm van het misbruik van de Wob bestond door bestuursorganen een omvangrijk verzoek in te laten dienen en dan in bezwaar en beroep wegens termijnoverschrijding een vergoeding voor rechtsbijstand in de wacht te slepen. Deze vorm van misbruik was na de invoering van de Wet dwangsom te ingewikkeld, maar zou kunnen terugkeren nu de Wet dwangsom na inwerkingtreding van deze wet niet langer op Wob-verzoeken van toepassing is. Door een prikkel in te voeren voor serieus overleg over de opschorting van de beslistermijn bij omvangrijke verzoeken, wordt tevens de terugkeer van Wob-verzoeken om een proceskostenveroordeling te incasseren tegengegaan.
Aandacht moet hier ook besteed worden aan de rol van derdebelanghebbenden op de procedure. Materieel worden de belangen van derden meegewogen in het al dan niet toepassing geven aan een uitzonderingsgrond voor de openbaarmaking van informatie. Procedureel worden derden beschermd doordat zij in staat worden gesteld hun zienswijze naar voren te brengen voordat een beslissing wordt genomen en doordat zij in bezwaar kunnen gaan tegen een beslissing. De formele rechtsbescherming van derden komt hier dan ook grotendeels overeen met hoe dat in de huidige Wob in samenspel met de Awb geregeld is.
Organen mogen de termijn om te beslissen opschorten om een belanghebbende in staat te stellen een zienswijze naar voren te brengen onder toepassing van artikel 4:8 Awb. Als het orgaan besluit informatie openbaar te maken en verwacht dat een derde daartegen bezwaar heeft, wordt de informatie verstrekt na twee weken na bekendmaking van het besluit. De belanghebbende kan dan tegen de beslissing bezwaar instellen en een voorlopige voorziening bij de bestuursrechter vragen teneinde de uitvoering van het besluit op te schorten. Aan deze keuzes ligt de overweging ten grondslag dat het wenselijk is dat derdebelanghebbenden zowel voordat een beslissing wordt genomen, als daarna hun belangen kunnen verdedigen, maar dat dit niet ten koste mag gaan van de snelle afhandeling van een verzoek tot informatie.
De maximale termijn om te beslissen en te verstrekken na een verzoek is terug gebracht tot zes weken, teneinde de termijn van artikel 4, zevende lid, van het Verdrag van Aarhus niet te overschrijden.
Daarnaast is in artikel 3.3 een overeenkomstige regeling getroffen, voor de gevallen waarin een belanghebbende bezwaar heeft tegen actieve openbaarmaking. Ook dan dient een belanghebbende een voorlopige voorziening te vragen bij de bestuursrechter. De huidige Wob kent geen rechtsingang bij actieve openbaarmaking. Aansluiting is gezocht bij hetgeen in de Wob en in dit voorstel is geregeld voor derdebelanghebbenden bij besluiten op Wob-verzoeken. Overigens heeft de Afdeling bestuursrechtspraak belanghebbenden ook onder de huidige Wob een rechtsingang geboden bij actieve openbaarmaking op grond van artikel 8 van de huidige Wob door de openbaarmaking aan te merken als een besluit in de zin van de Awb.68
4.5.2 Wijze van indiening van verzoek en verstrekking
Verzoeken om informatie zijn vormvrij en kunnen mondeling of schriftelijk worden ingediend. Daarbij dienen organen ook aan te geven op welke manier een verzoek op elektronische wijze kan worden verstuurd aan het orgaan.
Berichten kunnen nu al elektronisch naar bestuursorganen worden verzonden op grond van artikel 2:15 Awb, voor zover het bestuursorgaan kenbaar heeft gemaakt dat deze weg open staat. Daaraan kan het bestuursorgaan nadere eisen stellen. In artikel 4.1, tweede lid, worden alle organen verplicht aan te geven op welke wijze zij te bereiken zijn voor elektronische ingediende verzoeken. Daarmee heeft de verzoeker altijd de mogelijkheid om zijn verzoek via internet in te dienen, maar behouden organen de mogelijkheid om zelf aan te geven hoe dat dient te gebeuren. Het zou de afhandeling van verzoeken ernstig bemoeilijken indien bijvoorbeeld een verzoek naar elk e-mailadres van een orgaan zou kunnen worden verstuurd. Uit jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak volgt dat een bestuursorgaan een elektronisch ingediend Wob-verzoek niet hoeft te behandelen als het niet is ingediend op de door het bestuursorgaan aangegeven wijze.69
Het indienen en afhandelen van verzoeken wordt voorts nog vergemakkelijkt door de mogelijkheid bij het verzoek aan te geven op welke documenten uit het register het verzoek betrekking heeft. Het register biedt overigens de mogelijkheid om direct verzoeken in te dienen. Deze mogelijkheid doet niet af aan de verplichting op grond van artikel 4.1, tweede lid, om aan te geven op welke wijze elektronisch een verzoek kan worden ingediend.
Het verstrekken van informatie op verzoek dient in de vorm te gebeuren waar de verzoeker om gevraagd heeft, tenzij dit redelijkerwijs niet van het orgaan gevergd kan worden. De verzoeker kan derhalve aangeven de informatie elektronisch te willen ontvangen.
4.5.3 Antimisbruik
Zoals al in paragraaf 2.2 is aangegeven, zijn recentelijk twee onderzoeken uitgevoerd naar het voorkomen of tegengaan van oneigenlijke verzoeken of vexatious requests. Achtergrond hiervan is onder andere de beleving bij bestuursorganen dat verzoeken nogal eens een ander doel dienen dan waarvoor de Wob bedoeld is. Ook in de Tweede Kamer is dat eerder opgemerkt.70 Een groot nadeel van deze oneigenlijke verzoeken is dat ze ambtelijke capaciteit opeisen zonder dat daar maatschappelijk nut tegenover staat. Ook beïnvloeden dergelijke verzoeken de algemene houding van ambtenaren, politici en bestuurders tegenover openbaarheid op negatieve wijze, waardoor zij waarschijnlijk minder geneigd zijn openbaarheid als gemeenschappelijk nut en individueel recht te beschouwen.
Uit het onderzoek Omvangrijke en oneigenlijke Wob-verzoeken blijkt echter dat de hoeveelheid oneigenlijke verzoeken beperkt is. De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties concludeerde in zijn brief van 31 mei 2011 dat het probleem voornamelijk zit in de beleving van bestuursorganen.
Uit dezelfde brief blijkt dat het lastig is om te bepalen of sprake is van misbruik. Verzoekers hoeven immers geen belang te stellen bij hun verzoek. Alleen op grond van (het oogmerk van) het verzoek kan blijken of een ander doel gediend wordt dan waarvoor deze wet bedoeld is. De Minister onderscheidde drie categorieën: verzoeken gericht op het innen van de dwangsom bij niet tijdig beslissen, verzoeken gericht op het frustreren van de werkzaamheden van organen en verzoeken die voortkomen uit een obsessief streven naar openbaarheid. De Kamerleden Fokke en Oosenbrug hebben onlangs nog vragen gesteld aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties over de eerste categorie.71 Zoals in de paragraaf over termijnen al is aangegeven, wordt in dit wetsvoorstel bepaald dat de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen niet langer van toepassing is bij Wob-verzoeken. Naar verwachting zal daarmee deze vorm van misbruik sterk afnemen. Of sprake is van de tweede of derde categorie, moet met de nodige terughoudendheid worden vastgesteld, met inachtneming van het feit dat toegang tot publieke informatie een recht is.
Oneigenlijke verzoeken moeten goed worden onderscheiden van omvangrijke verzoeken. Dat een verzoek betrekking heeft op een grote hoeveelheid informatie is op zichzelf geen aanwijzing dat sprake is van een oneigenlijk verzoek. Bovendien moet een orgaan de verzoeker in de gelegenheid stellen om het onderwerp van het verzoek nader te preciseren, overeenkomstig artikel 4.1. Overleg tussen het orgaan en de verzoeker hieromtrent kan in veel gevallen wenselijk zijn.
Een antimisbruikbepaling is gewenst. Voorkomen moet echter worden dat de antimisbruikbepaling in de praktijk tot een verkapte uitzonderingsgrond verwordt. Er dient sprake te zijn van een kennelijk ander doel dan het verkrijgen van informatie. Als een bestuursorgaan dat aannemelijk maakt, mag het besluiten het verzoek buiten behandeling te laten. Dat moet dan wel binnen twee weken worden besloten, zonder de mogelijkheid van verdaging. Bestuursorganen dienen een besluit om een verzoek wegens misbruik buiten behandeling te laten, in afschrift aan de Informatiecommissaris te zenden.
In het Verenigd Koninkrijk heeft de Information Commissioner richtlijnen opgesteld aan de hand waarvan het begrip vexatious request nader invulling heeft gekregen.72 Daarbij wordt de nadruk gelegd op de context van een verzoek, zoals de relatie met eerdere verzoeken. Denkbaar is dat de Informatiecommissaris op dit punt eveneens richtlijnen opstelt.
4.6 Uitzonderingsgronden
Dit voorstel gaat uit van het belang van openbaarheid en transparantie van overheden en de semipublieke sector voor de democratische samenleving. Hier tegenover staan belangen die in de weg staan aan openbaarmaking van informatie. Deze belangen zijn neergelegd in de uitzonderingsgronden en zijn limitatief opgesomd. Openbaarmaking van informatie kan alleen achterwege blijven indien één van de genoemde belangen ernstig geschaad wordt, welke daardoor een zwaarder gewicht krijgt dan het belang van openbaarheid. Delen van een document die geen betrekking hebben op het te beschermen belang, worden vanzelfsprekend wel openbaar gemaakt. Een weigering om informatie te verstrekken moet goed gemotiveerd worden. Een enkele verwijzing naar de toepasselijkheid van een uitzonderingsgrond is onvoldoende.
Met de voorgestelde wijzigingen wordt voorkomen dat een aantal uitzonderingsgronden voor andere gevallen gebruikt wordt dan waarvoor ze bedoeld waren. Met name de uitzondering over persoonlijke beleidsopvattingen wordt zo geredigeerd dat feitelijke informatie niet op deze grond kan worden geweigerd. Voorts wordt het gebruik van de uitzonderingsgrond wegens onevenredige benadeling beperkt tot die gevallen waarin de andere uitzonderingsgronden niet voorzien (omdat de grond niet subsidiair aan een andere grond mag worden gebruikt) en wordt beperkt tot uitzonderlijke gevallen.
Hierna wordt eerst de toepassing van de uitzonderingsgronden behandeld, voordat de individuele uitzonderingsgronden aan bod komen. Er is voor gekozen om geen gedetailleerde lijst van gevallen uiteen te zetten waarbij openbaarmaking achterwege zou kunnen blijven. Voorbeelden uit het buitenland hebben laten zien dat dergelijke pogingen gedoemd zijn te mislukken. Net als in de huidige Wob is dus gekozen voor een beperkte lijst van te beschermen belangen, waarbij de jurisprudentie deze bescherming in de praktijk vormgeeft. Deze toelichting behandelt dan ook niet steeds de huidige trends in de jurisprudentie, maar richt zich op de te beschermen belangen. Wel zal sporadisch aandacht worden besteed aan de vraag in hoeverre wordt gepoogd af te wijken van de huidige uitleg van een uitzonderingsgrond.
4.6.1 De toepassing van uitzonderingsgronden
Bij de toepassing van een uitzonderingsgrond zal eerst moeten worden vastgesteld of de uitzonderingsgrond aan de orde is. Bij absolute uitzonderingsgronden blijft het daarbij. Bij de toepassing van een relatieve uitzonderingsgrond zal daarnaast telkens de afweging moeten worden gemaakt tussen het belang dat door de uitzonderingsgrond beschermd wordt en het algemeen belang van openbaarmaking van informatie. Uit de aanhef van artikel 5.1, tweede lid, blijkt dat openbaarmaking alleen achterwege blijft wanneer ernstig nadeel wordt toegebracht aan een van de daarna te noemen belangen en dat nadeel het algemeen belang van openbaarheid, zoals neergelegd in artikel 2.5, overstijgt. Gevolg hiervan is dat, zelfs wanneer de formulering van de uitzonderingsgrond gelijk is aan de huidige Wob, toch een andere toetsing dient plaats te vinden. Deze zwaardere toetsing komt vooral tot uitdrukking in een zwaardere motivering. Bestuursorganen kunnen niet langer volstaan met de constatering dat van een uitzonderingsgrond sprake is, maar zullen moeten motiveren dat sprake is van ernstige schade als gevolg van openbaarmaking. Zonder een dergelijks toets zou sprake zijn van een absolute uitzonderingsgrond. Voor bestuursorganen die al uitgebreid motiveren, verandert er niet zo veel.
Voor de redactie van die uitzonderingen is aansluiting gezocht bij artikel 10, tweede en zevende lid, van de huidige Wob. In de aan de Raad van State voor advies voorgelegde versie van dit voorstel was bij een aantal gronden voor een nieuwe redactie gekozen. Deze op onderdelen ruimere redactie was ingegeven wegens het schrappen van artikel 10, tweede lid, onderdeel g, van de huidige Wob. In deze versie is echter in artikel 5.1, vierde lid, alsnog een alternatief voor deze grond opgenomen, waarmee de ratio voor een andere redactie van die gronden komt te vervallen en het een aantrekkelijker uitgangspunt lijkt om, voor de vraag of een uitzonderingsgrond aan de orde is, de jurisprudentie van de bestaande formuleringen te behouden.
De toepassing van een uitzonderingsgrond dient goed gemotiveerd te zijn voor de informatie waarop de uitzonderingsgrond betrekking heeft. Met de woorden «voor zover» wordt in artikel 5.1, eerste en tweede lid, tot uitdrukking gebracht dat informatie in een document waarop geen uitzonderingsgrond van toepassing is, wel openbaar dient te worden gemaakt.
Een individueel belang bij openbaarheid speelt geen rol in de afweging die aan openbaarmaking vooraf gaat. Dit houdt mede verband met artikel 4.1, derde lid, dat bepaalt dat verzoekers geen belang hoeven te stellen bij hun verzoek. In de afweging draait het dus alleen om het algemeen belang van openbaarheid. Een inbreuk op dit systeem is de individuele, vertrouwelijke verstrekking van informatie wanneer de gegevens betrekking hebben op de verzoeker (artikel 5.5) of als klemmende redenen een dergelijke verstrekking rechtvaardigen, zoals bepaald in artikel 5.6. Deze laatste situatie doet zich voor wanneer blijkt dat het achterwege blijven van openbaarmaking van informatie voor een bepaald individu onevenredig nadelig blijkt te zijn.73 Dat sprake is van een dergelijke situatie mag niet snel worden aangenomen nu dit in de praktijk zou kunnen leiden tot een uitholling van het systeem van de uitzonderingsgronden.
Aangezien de informatie die op deze grond verstrekt kan worden (deels) niet openbaar is vanwege de toepassing van een uitzonderingsgrond, kan het orgaan aan de verstrekking voorwaarden verbinden. Daarbij kan zeker gedacht worden aan de voorwaarde dat de verzoeker de verstrekte informatie niet of slechts beperkt verder mag verspreiden.
In de afweging tussen de betrokken belangen bij relatieve uitzonderingsgronden treedt na verloop van tijd een verschuiving op ten faveure van het belang van openbaarheid en transparantie. Dit wordt tot uitdrukking gebracht door het bepaalde in artikel 5.3. Bestuursorganen kunnen desalniettemin besluiten om na vijf jaar een uitzonderingsgrond te blijven toepassen. Afhankelijk van de uitzonderingsgrond kunnen hiervoor goede redenen aanwezig zijn. Bij informatie die aanvankelijk niet werd geopenbaard om ernstige economische schade te voorkomen, zal al snel de afweging omslaan doordat de (economische) relevantie en daarmee de potentiële schade van deze informatie afneemt. Wanneer informatie niet wordt geopenbaard ter bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen, zal slechts in een enkel geval na vijf jaar niet kunnen worden overgaan tot openbaarmaking. Het beschermen van de persoonlijke levenssfeer daarentegen zou ook na vijf jaar goede redenen kunnen geven om openbaarmaking achterwege te laten. De bepaling dat na vijf jaar de toepassing van uitzonderingsgronden komt te vervallen, tenzij een orgaan daaromtrent een ander besluit neemt, betekent geenszins dat niet eerder het belang om informatie niet te openbaren kan komen te vervallen. Wanneer bij een verzoek om informatie een uitzonderingsgrond wordt toegepast die naar verwachting al na korte tijd niet meer van toepassing zal zijn, ligt het in de lijn der verwachting van goed bestuur dat bestuursorganen de verzoeker hiervan op de hoogte houden.
Bij het opstellen van de limitatieve lijst van uitzonderingsgronden is gepoogd zoveel mogelijk aan te sluiten bij de huidige Wob. Het onderscheid tussen absolute en relatieve uitzonderingsgronden blijft gehandhaafd. Een veelgebruikte uitzonderingsgrond in de huidige openbaarheidspraktijk, namelijk het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling als bedoeld in het huidige artikel 10, tweede lid, onderdeel g, van de Wob, is echter grondig herzien en apart opgenomen in het voorgestelde artikel 5.1, vierde lid. In de praktijk wordt deze uitzonderingsgrond vaak gebruikt of misbruikt als restgrond. Veel beroepsprocedures richten zich in ieder geval tot de toepassing van deze grond.74 Ook uit een onderzoek onder onderzoeksjournalisten bleek veel onvrede over het ruime gebruik van deze grond.75 Door deze herziening kan deze grond niet meer onbeperkt als restgrond worden gebruikt. Ten eerste kan de grond niet meer subsidiair aan een andere grond uit artikel 5.1, eerste of tweede lid, worden gebruikt. Voorts moet het gaan om uitzonderlijke gevallen en moet het gaan om onevenredige benadeling van een niet in artikel 5.1, eerste of tweede genoemd belang.
4.6.2 De uitzonderingsgronden
Absolute uitzonderingsgronden
a. De eenheid van de Kroon
In de huidige staatsrechtelijke verhoudingen zijn de Ministers verantwoordelijk voor de Koning. De grondwettelijk vastgelegde onschendbaarheid van de Koning en ministeriële verantwoordelijkheid brengen met zich mee dat correspondentie tussen de Koning en de Ministers niet openbaar dient te worden. Waar zij onderling de ruimte moeten krijgen om van mening te kunnen verschillen, draagt de Minister naar buiten toe de volle verantwoordelijkheid voor de Koning.
Ook voor informatie van de Raad van State, waar de Koning voorzitter van is, is in sommige gevallen een beroep op deze uitzonderingsgrond mogelijk.
b. De veiligheid van de Staat
Onder de huidige Wob blijft het verstrekken van informatie achterwege voor zover dit «de veiligheid van de Staat zou kunnen schaden» (artikel 10, eerste lid). De veiligheid van de staat is daarmee een van de vier absolute uitzonderingsgronden van de huidige Wob. De wetsgeschiedenis zwijgt over wat onder veiligheid van de staat verstaan dient te worden. Duidelijk is dat het hierbij in ieder geval gaat om de bescherming van de democratische rechtsorde, zowel voor wat betreft de instituties als de daarbij betrokken personen, gebouwen en goederen.76 Bij informatie die de veiligheid van de staat zou kunnen schaden gaat het dan voornamelijk om informatie waarvan de geheimhouding van vitaal belang is voor de instandhouding en het ononderbroken functioneren van onderdelen van de democratische rechtsorde die essentieel zijn voor het maatschappelijk leven. Hieronder vallen bijvoorbeeld de instanties die verantwoordelijk zijn voor de bescherming van de staat, zoals de krijgsmacht, maar essentiële onderdelen van de infrastructuur.
Een groot deel van de informatie die onder deze uitzonderingsgrond valt, zal bij organen berusten die vallen onder de Wet inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002, die een eigen openbaarmakingsregeling bevat en als bijzonder voorrangsregime is opgenomen in de bijlage bij artikel 8.8 van dit voorstel. Desalniettemin handhaaft dit voorstel de veiligheid van de staat als uitzonderingsgrond, nu niet is uitgesloten dat ook openbaarmaking van informatie die niet onder het bijzondere regime valt ernstige schade kan toebrengen aan de veiligheid van de staat.
Deze uitzonderingsgrond is in overeenstemming met de Johannesburg Principles on National Security, Freedom of Expression and Access to Information. Deze verklaring van een groep van experts in het internationale recht, nationale veiligheid en mensenrechten bevat een aantal uitgangspunten over de verhouding tussen openbaarheid van informatie en nationale veiligheid. Voor zover hier van belang stelt deze verklaring dat een beperking van het recht op vrijheid van informatie «must have the genuine purpose and demonstrable effect of protecting a legitimate national security interest».
Het komt veelvuldig voor dat informatie betreffende de veiligheid van de staat door overheidsdiensten als staatsgeheim of anderszins bijzonder wordt gerubriceerd, omdat kennisneming ervan door niet-gerechtigden schade kan toebrengen aan de veiligheid van de staat of zijn bondgenoten. «De enkele rubricering van informatie als «bijzonder» betekent evenwel niet dat, als dergelijke informatie op grond van de Wob wordt opgevraagd, dit verzoek zonder meer kan worden geweigerd. In dat geval wordt bezien of tot openbaarmaking kan worden overgegaan. Van openbaarmaking kan slechts worden afgeweken indien daarvoor een grond aanwezig is als bedoeld in de Wob.»77 Hoewel dit sinds jaar en dag de regel is – een regel die dit wetsvoorstel nadrukkelijk bestendigt –, stellen beoordelaars van verzoeken om toegang tot gerubriceerde informatie zich nogal eens terughoudend op. Tegelijkertijd worden de interne overheidsvoorschriften voor indicatie van verval van de rubricering of voor periodieke derubricering in de praktijk zelden toegepast78, terwijl tussen overheidsdiensten ook verschillen bestaan in de appreciatie of informatie gerubriceerd moet worden en zo ja, in welke gradatie.79 Met name operationele informatie wordt nogal eens te hoog gerubriceerd, alsook informatie die voor een overheidsdienst tot ongunstige berichten of hinderlijke vragen kunnen leiden. Het onderzoeksrapport van de Commissie Davids naar de Nederlandse steun aan de oorlog in Irak geeft daarvan enkele pijnlijke voorbeelden. Een actieve opstelling bij de beoordeling van verzoeken om toegang tot gerubriceerde informatie en zorgvuldige motivering is daarom des te meer wenselijk. Voor de belangstellende burger is de Wob (of de Wiv) immers het enige middel om toegang tot ten onrechte gerubriceerde informatie te krijgen.
c. De bescherming van bijzondere persoonsgegevens als bedoeld in paragraaf 2 van hoofdstuk 2 van de Wet bescherming persoonsgegevens
Ook in dit wetsvoorstel wordt uitgegaan van de bescherming van bijzondere persoonsgegevens als absolute uitzonderingsgrond. Onder bijzondere persoonsgegevens moet worden verstaan informatie over iemands levensovertuiging, seksuele leven, gezondheid en strafrechtelijke gegevens, zoals gedefinieerd in artikel 16 Wet bescherming persoonsgegevens. De aard van deze gegevens brengt met zich mee dat deze een grote mate van bescherming verdienen. Derhalve worden deze gegevens in deze uitzonderingsgrond apart genoemd. Voor informatie die op andere wijze inbreuk kan maken op de persoonlijke levenssfeer moet ook steeds bezien worden in hoeverre de kern van de privacy geraakt wordt.
In de huidige Wob is voor de uitzonderingsgrond over de bijzondere persoonsgegevens opgenomen dat deze niet van toepassing is wanneer openbaarmaking kennelijk geen inbreuk maakt op de persoonlijke levenssfeer. Deze verfijning is overgenomen.
Relatieve uitzonderingsgronden
a. De betrekkingen van Nederland met andere landen en staten en met internationale organisaties
De huidige Wob bepaalt in artikel 10, tweede lid, onder a, dat het verstrekken van informatie achterwege blijft voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties. Dit voorstel handhaaft deze relatieve uitzonderingsgrond in zoverre, dat de verstrekking van informatie achterwege blijft voor zover aan het belang van de betrekkingen met andere landen en staten en met internationale organisaties «ernstig nadeel» wordt toegebracht (artikel 5.1, tweede lid, onderdeel a). De toepassing van deze weigergrond vereist daarmee een zwaardere motivering. Aan de formulering van de huidige Wob zijn voorts toegevoegd de betrekkingen met «landen», omdat ook informatie betreffende de betrekkingen met bijvoorbeeld landen binnen het Koninkrijk, die geen staten zijn, onder de werking van deze uitzonderingsgrond kunnen vallen.
Blijkens de memorie van toelichting bij de huidige Wob is bij deze uitzonderingsgrond bijvoorbeeld gedacht aan verslagen van buitenlandse ambassades en consulaten, omdat die veel commentaar op buitenlandse functionarissen of het beleid van landen en internationale organisaties bevatten.80 Daarnaast zal het in de regel gaan om stukken die via het diplomatieke verkeer worden gewisseld, interne stukken van internationale organisaties en voorbereidende stukken voor verdragen en andere internationale afspraken.81 De weigeringsgrond beoogt te voorkomen dat de wettelijke plicht tot het verstrekken van informatie tot gevolg zou hebben dat de Nederlandse internationale betrekkingen ernstig nadeel zouden lijden. Dat is bijvoorbeeld het geval als men, als gevolg van het verschaffen van informatie ingevolge de wet, voorziet dat het internationale contact op bepaalde punten stroever zal gaan lopen, met als gevolg bijvoorbeeld dat het onderhouden van diplomatieke betrekkingen, of het voeren van bilateraal overleg met landen of internationale organisaties moeilijker zou gaan dan voorheen, of dat men in die landen of internationale organisaties minder geneigd zou zijn tot samenwerking dan voorheen.82
Het zal steeds van de inhoud van de stukken afhangen of en in hoeverre een beroep op de uitzonderingsgrond kan worden gedaan en met dien verstande, dat steeds voor elk deel van de te weigeren informatie zal moeten worden gemotiveerd waarom openbaarmaking een ernstig nadeel voor de internationale betrekkingen met zich brengt die niet opweegt tegen het algemeen belang van openbaarheid. Daarbij moet worden onderkend dat het internationale overleg over aangelegenheden die ingrijpende gevolgen kunnen hebben voor de Nederlandse rechtsorde en samenleving een toenemende plaats inneemt. Te denken valt hierbij uiteraard aan het steeds intensievere verkeer met EU-instellingen en het verkeer tussen EU-lidstaten onderling, alsook aan overleg in VN- of NAVO-verband of onderhandelingen over internationale verdragen als ACTA. Dit brengt met zich dat ook in het internationale contact openbaarheid en transparantie steeds gebruikelijker en noodzakelijker worden voor het goede functioneren van de democratische rechtsorde. Van een klassiek automatisme waarmee toegang tot diplomatieke informatie met een beroep op de bescherming van de internationale betrekkingen wordt geweigerd, kan geen sprake zijn.
Voor toegang tot documenten met een door eigen overheidsdiensten aangebrachte rubricering geldt onverkort, zoals eveneens is opgemerkt bij de toelichting op de uitzonderingsgrond veiligheid van de staat, dat deze alleen geweigerd kan worden met een beroep op de Wob. In het geval van gerubriceerde informatie van internationale herkomst wordt toegang niet verstrekt zonder voorafgaande toestemming van het land of de internationale organisatie die de informatie heeft verstrekt83. Dit is het zogenoemde «derde-landen principe», dat een essentiële voorwaarde vormt bij internationale samenwerking.
Ook in andere gevallen zal de meest zorgvuldige manier om aan te tonen dat in redelijkheid mag worden aangenomen dat openbaarmaking tot een verslechtering van de betrekkingen zal leiden, zijn om de betreffende staten of organisaties daarover te consulteren. Dat kan sterke aanwijzingen opleveren dat de betrekkingen zullen verslechteren. Dat een andere staat of internationale organisatie geen probleem heeft met openbaarmaking zou natuurlijke een sterke indicator zijn om informatie wel te openbaren. De ervaring leert dat met name Europese instellingen snel reageren op een consultatieverzoek. Toch is geen algemene verplichting opgenomen om hierover bij internationale organisaties of andere staten te informeren voordat een beroep kan worden gedaan op deze uitzonderingsgrond.84 Van sommige informatie zal ook zonder dat contact daarover is geweest duidelijk zijn of de informatie kan worden vrijgegeven of niet en in zulke gevallen zou een consultatieplicht neerkomen op een buitensporige en tijdrovende inspanning. Het is daarom aan het orgaan zelf om te besluiten om het betreffende land of de internationale organisatie te consulteren, bij de beoordeling en motivering of de gevraagde informatie mag worden geweigerd.
b. Economische of financiële belangen van de Staat of de andere publiekrechtelijke lichamen
De financiële en economische belangen van de Staat en andere publiekrechtelijke lichamen kunnen in het geding komen door openbaarmaking van bepaalde informatie. In de eerste plaats kan het dan gaan om informatie die de privaatrechtelijke verhouding met een onderneming of burger negatief kan beïnvloeden, bijvoorbeeld bij aanbestedingen.85 Bestuursorganen kunnen daarnaast een beroep op deze uitzonderingsgrond doen in geval van publiekrechtelijke rechtsverhoudingen, bijvoorbeeld om een effectieve en efficiënte belastingheffing mogelijk te maken.
Dat openbaarmaking van informatie voor bestuursorganen een lastige situatie met zich mee brengt, of dat daardoor een extra inspanning van bestuursorganen noodzakelijk is, is op zichzelf nog geen indicatie dat het economische belang ernstige schade wordt toegebracht.
Ook het geval dat bepaalde informatie in rechte tegen de Staat of een ander openbaar lichaam kan worden gebruikt, vormt geen grond om deze uitzonderinggrond in te roepen.
c. De opsporing en vervolging van strafbare feiten
Een essentiële overheidstaak is het opsporen en vervolgen van strafbare feiten. Vroegtijdige openbaarmaking van informatie die daarop betrekking heeft, kan die taak ernstig bemoeilijken, vandaar dat ook in de huidige Wob een vergelijkbare uitzonderingsgrond is opgenomen. De uitzonderingsgrond richt zich voornamelijk op de strafrechtelijke kant van het overheidsoptreden. Voor de effectiviteit van overheidsoptreden op het gebied van inspectie, controle, toezicht en handhaving, gericht op niet-strafbare feiten, is een aparte uitzonderingsgrond opgenomen.
Op deze grond kan geen beroep worden gedaan bij bijvoorbeeld geseponeerde strafzaken, omdat als de vervolging is gestaakt, die vervolging niet langer beschermd hoeft te worden. De uitzonderingsgrond beschermt tevens strategische en beleidsinformatie, waarvan openbaarmaking in individuele gevallen zou kunnen leiden tot gedrag waarmee opsporing kan worden ontweken of belemmerd.
Het belang van de opsporing en vervolging van strafbare feiten neemt ten opzichte van het belang van openbaarheid van informatie af zodra een strafrechtelijk onderzoek is afgesloten en vervolgens is besloten niet tot vervolging over te gaan.
Voor de opsporing van strafbare feiten en ook de preventie daarvan kan noodzakelijk zijn dat de daarvoor gebruikte technieken en methoden niet openbaar worden. Doch hoe verder de informatie af staat van het voorkomen, opsporen en vervolgen van individuele strafbare feiten, hoe minder snel een ernstig nadeel kan worden aangenomen.
d. De inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen
In de toelichting bij de totstandkoming van de huidige Wob werd gesteld dat openbaarmaking van documenten over de methodes en technieken van inspectie, controle en toezicht de doeltreffendheid van bijvoorbeeld steekproefsgewijze systemen zou verminderen. Ook in de jurisprudentie wordt de noodzaak benadrukt voor de overheid om gebruikte methoden om informatie te vergaren vertrouwelijk te houden. Daarbij gaat het alleen om overheidshandelen gericht op het vaststellen van de mate van naleving van overheidsregels.
Hier wordt deze grond overgenomen. Het doel van deze uitzonderingsgrond blijft daarmee gelijk, namelijk het beschermen van het belang van de overheid om effectief haar controlerende en toezichthoudende taken uit te voeren.
De uitzonderingsgrond dient wel beperkt te worden uitgelegd, omdat de uitkomsten van inspectie, controle en toezicht in veel gevallen wel openbaar dienen te worden gemaakt. Alleen als de uitkomst van de inspectie, controle of het toezicht zodanig verweven is met de informatie over de gebruikte methoden en technieken of de effectiviteit daarvan substantieel ondermijnt, kan deze informatie uit de openbaarheid worden gehouden.
Wat naar het oordeel van de indieners niet onder deze gronden valt, is de overweging dat openbaarmaking van bij toezicht verkregen informatie leidt tot vermindering van de medewerking van de onder toezicht gestelden. Deze onder toezicht gestelden hebben een medewerkingsplicht en als zij in dat kader informatie verstrekken, is die informatie openbaar, tenzij een van de uitzonderingsgronden van deze wet van toepassing is, zoals de bescherming van de persoonlijke levenssfeer of van vertrouwelijk verstrekte bedrijfsgegevens. Geheimhouding van de identiteit van klokkenluiders valt onder het belang van de bescherming van persoonlijke levenssfeer.
e. De bescherming van de persoonlijke levenssfeer, tenzij de betrokken persoon instemt met openbaarmaking
Overheden bezitten grote hoeveelheden informatie die – indien geopenbaard – een grote inbreuk zouden maken op de privacy van burgers. Daarbij valt in de eerste plaats te denken aan bijzondere persoonsgegevens, informatie die direct de privésfeer van burgers raakt, maar ook andere informatie kan een bijzonder grote inbreuk maken op het privéleven van personen. Tegelijkertijd zou het onwenselijk zijn als geen enkele informatie geopenbaard zou kunnen worden die op enigerlei wijze betrekking heeft op de identiteit van personen.
De afweging van belangen in deze uitzonderingsgrond is abstract en zal telkens bij toepassing door bestuursorganen of de rechter nader invulling moeten krijgen. De jurisprudentie sinds de inwerkingtreding van de huidige Wob laat zien in hoeverre de ideeën over de afweging tussen openbaarheid en privacy aan ontwikkeling onderhevig zijn.
Artikel 10 van de Grondwet en artikel 8 van het EVRM beschermen beide de persoonlijke levenssfeer van burgers. Daaruit volgt onder andere de plicht voor organen om informatie die een inbreuk kan vormen op de persoonlijke levenssfeer geheim te houden.
Voor Nederland is de belangrijkste regelgeving ter bescherming van persoonsgegevens de Wet bescherming persoonsgegevens. Doch voor de openbaarmaking van informatie, welke ook persoonsgegevens bevat, bevat de Wob een uitputtende regeling.86 Indien na een afweging op grond van artikel 5.1 van dit voorstel blijkt dat persoonsgegevens openbaar gemaakt moeten worden, dan staat artikel 8 van de Wet bescherming persoonsgegevens hieraan niet in de weg.
In de huidige Wob is de bescherming van bijzondere persoonsgegevens een absolute uitzonderingsgrond en de bescherming van de persoonlijke levenssfeer een relatieve uitzonderingsgrond. Dit onderscheid is in dit wetsvoorstel gehandhaafd.
Als de persoon op wie de informatie betrekking heeft, instemt met openbaarmaking, is er vanzelfsprekend geen belemmering om die informatie te openbaren. Niet in alle gevallen zal het voor organen mogelijk zijn om die toestemming te vragen, bijvoorbeeld als het gaat om een grote groep personen. Maar met name wanneer informatie geacht kan worden van groot belang te zijn vanuit democratische en rechtsstatelijk oogpunt, mag van een orgaan worden verwacht dat zij contact opneemt met de betrokken persoon of personen.
Een onderdeel van de rechtspraak dat zich over de jaren heeft ontwikkeld, betreft de vraag in hoeverre informatie die betrekking heeft op het beroepshalve functioneren van personen onder het belang van privacy valt. Dat zal mede afhangen van de mate waarin de betreffende functie gericht was op het externe functioneren van een orgaan en op welk niveau binnen de organisatie de betrokkene werkzaam is. Uitgangspunt is dat de uitzondering met betrekking tot de persoonlijke levenssfeer in beginsel geen betrekking heeft op beroepsmatig handelen van personen. Uitzondering wordt in de jurisprudentie gemaakt voor namen en contactgegevens van ambtenaren die zich overigens niet uit hoofde van hun functie in de openbaarheid presenteren.
f. De bedrijfs- en fabricagegegevens die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld
Voor het vaststellen van beleid en tijdens het uitvoeren en controleren van wet- en regelgeving verkrijgen bestuursorganen grote hoeveelheden informatie die bij openbaarmaking de economische belangen van bedrijven onevenredig kunnen raken.
Onder de huidige Wob vallen bedrijfs- en fabricagegegevens die vertrouwelijk aan de overheid zijn verstrekt onder een absolute uitzonderingsgrond en worden economische belangen voorts beschermd als openbaarmaking van informatie zou leiden tot onevenredige benadeling. Deze absolute uitzonderingsgrond wordt relatief gemaakt.
Daarmee moet niet alleen worden vastgesteld of informatie bedrijfs- en fabricagegevens bevat die vertrouwelijk aan de overheid zijn verstrekt, maar is tevens van belang of openbaarmaking van die informatie ernstige economische schade zal opleveren, zodat de openbaarheid niet langer prevaleert. Zulks zal eerder het geval zijn bij informatie die betrekking heeft op het fabricageproces of de strategie van een onderneming. Maar deze uitzonderingsgrond kan ook van toepassing zijn op offertes, aanbestedingen en andere concurrentiegevoelige gegevens. Informatie betreffende handelingen van ondernemingen die op externe gevolgen gericht zijn, zullen minder snel als concurrentiegevoelig kunnen worden aangemerkt. De vertrouwelijkheid van aan de overheid verstrekte informatie kan blijken uit een expliciete verklaring. Maar het is ook mogelijk de vertrouwelijkheid door de verstrekker mocht worden aangenomen. Desalniettemin kan de afspraak om informatie vertrouwelijk te verstrekken er niet toe leiden dat openbaarmaking altijd achterwege zou moeten blijven, nu niet langer sprake is van een absolute uitzonderingsgrond.
g. De bescherming van het milieu waarop deze informatie betrekking heeft
Volgens het Verdrag van Aarhus en de daaruit voortvloeiende Europese richtlijnen kunnen de verdragsluitende partijen dan wel lidstaten ook weigeren informatie te verstrekken als dat nadelige gevolgen kan hebben voor de bescherming van het milieu waarop die informatie betrekking heeft. Als voorbeelden worden gegeven de voortplantingsgebieden en habitat van zeldzame soorten. Alhoewel naar verwachting deze uitzonderingsgrond maar zelden toepassing zal vinden, is toch noodzakelijk deze hier op te nemen, omdat de bescherming van het milieu niet meer onder een algemene restgrond kan vallen.
h. De beveiliging van personen en bedrijven en het voorkomen van sabotage
In de huidige Wob geldt de uitzonderingsgrond van artikel 10, zevende lid, onderdeel b, het voorkomen van sabotage en de beveiliging van bedrijven, alleen als het om milieu-informatie gaat. Met deze grond kan informatie worden geweigerd, waarvan het bekend worden extra risico’s met zich brengt. Er bestaan geen goede argumenten om deze grond alleen toe te passen bij milieu-informatie. In het Voorontwerp was een uitzonderingsgrond opgenomen inzake openbare veiligheid, waaronder de beveiliging van personen en bedrijven en het voorkomen van sabotage. Voorgesteld wordt om de toevoeging betreffende personen hier over te nemen. Het betreft dan enerzijds de beveiliging van individuele personen, ten aanzien van wie een specifiek veiligheidsrisico is onderkend en voor wie veiligheidsmaatregelen zijn getroffen die in de meeste gevallen niet openbaar kunnen worden gemaakt. Anderzijds kan het gaan om de beveiliging van groepen personen in bijvoorbeeld een openbaar gebouw of een openbare ruimte, waarbij het veiligheidsrisico juist door grote aantallen aanwezigen wordt gevormd.
Persoonlijke beleidsopvattingen in documenten opgesteld voor intern beraad
Het beschermen van persoonlijke beleidsopvattingen van ambtenaren vormt een belangrijke uitzonderingsgrond in de huidige Wet openbaarheid van bestuur. Artikel 11, eerste lid, van de huidige Wob bepaalt dat in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt wordt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Artikel 1 van de huidige Wob definieert een persoonlijke beleidsopvatting als een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten. Uitgangspunt van de huidige Wob is daarmee dat documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad openbaar zijn, met uitzondering van daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Intern beraad is in dit wetsvoorstel niet gedefinieerd, maar betekent hetzelfde als in artikel 1, onderdeel c, van de huidige Wob, te weten: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid. Uit jurisprudentie volgt dat overleg met sommige externen, zoals een advocaat ook tot het intern beraad kan worden gerekend. Onder documenten, opgesteld voor intern beraad, is volgens de memorie van toelichting van 1987 onder meer te verstaan: nota’s van ambtenaren aan hun politieke en ambtelijke chefs, correspondentie tussen onderdelen van een Ministerie en tussen Ministeries onderling, concepten van stukken, agenda’s, notulen, samenvattingen en conclusies van interne besprekingen en rapporten van ambtelijke adviescommissies. Op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob zijn de persoonlijke beleidsopvattingen die in dergelijke documenten zijn opgenomen niet openbaar. Dat betekent dat andere onderdelen van deze documenten, zoals besluitenlijsten en actiepunten, niet onder de werking van artikel 11, eerste lid, van de Wob vallen. In het tweede lid van artikel 11 wordt de uitzondering gerelativeerd: «Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt».
Achtergrond van deze bepaling is dat ambtenaren frank en vrij hun opvatting moeten kunnen geven over beleidskwesties en beleidskeuzes, ten behoeve van het intern beraad. Een zekere mate van intimiteit en veiligheid is noodzakelijk om te kunnen komen tot een effectieve besluitvorming. Ambtenaren en bestuurders moeten vrijelijk met elkaar van gedachten kunnen wisselen over een dossier, beleidsproces, ambtelijk advies of wetsontwerp. Zij moeten hun persoonlijke beleidsopvattingen kunnen articuleren, zonder dat een dergelijk advies de volgende dag in de krant staat, of onderwerp vormt van parlementair debat. Ambtenaren opereren onder verantwoordelijkheid van hun politiek leidinggevende. Zij ondersteunen een Minister of wethouder in de beleidsvoorbereiding en beleidsuitvoering. Hun persoonlijke beleidsopvattingen leveren inhoudelijke, procesmatige, organisatorische of politieke overwegingen die door een bewindspersoon al dan niet kunnen worden gehonoreerd in de politieke besluitvorming. In ons staatsrecht is het niet aan ambtenaren om zich te verdedigen ten aanzien van geproduceerde beleidsadviezen. Beleidsopvattingen van ambtenaren verdienen derhalve bescherming, voor zover zij tot personen herleidbaar zijn. Een hiertoe strekkende uitzondering op de algemeen geldende regel van openbaarheid, wordt ook in dit wetsvoorstel expliciet vastgelegd en gewaarborgd. Het bestaande regime aangaande deze uitzonderingsgrond wordt daarmee ten principale en op hoofdlijnen gecontinueerd.
Op enkele onderdelen wordt met voorliggend ontwerp echter ook een wijziging ten opzichte van de bestaande praktijk beoogd. De uitvoeringspraktijk zoals die zich de afgelopen decennia heeft uitgekristalliseerd, onder meer in de vorm van bestuurlijke en bestuursrechtelijke beslissingen op Wob-verzoeken, laat een uitbreiding en oprekking van het beroep op deze uitzonderingsgrond zien, die niet in de parlementaire behandeling van de Wob van 1991 voorzien is. Ten eerste wordt in de jurisprudentie reeds snel aangenomen dat gearticuleerde persoonlijke beleidsopvattingen tot personen herleidbaar zijn. Het «onleesbaar maken» van ambtelijke auteurs van een notitie wordt onvoldoende geacht om te rechtvaardigen dat de inhoud openbaar wordt gemaakt, omdat snel wordt aangenomen dat deze toch naar functie herleidbaar zouden zijn. Voorts is het aan het bestuursorgaan om te beslissen of hij vindt dat er sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen en deze beslissing wordt door de rechter slechts marginaal getoetst in de zin van de vraag of het bestuursorgaan in redelijkheid tot deze beslissing had kunnen komen. Ten derde wordt door de rechter over het algemeen aangenomen dat, indien een stuk persoonlijke beleidsopvattingen bevat en deze niet goed gescheiden kunnen worden van de overige inhoud van het stuk, het stuk als geheel niet openbaar gemaakt kan worden. Op basis van deze verschillende ontwikkelingen in de ambtelijke behandeling en besluitvorming en de bestuursrechtelijke jurisprudentie, wordt deze uitzonderingsgrond relatief vaak in beroepsprocedures gehanteerd.
In hoeverre organen zich beroepen op deze uitzonderingsgrond hangt ook af van de cultuur van het departement of gemeente, de persoon van de behandelend ambtenaar, of de actuele politieke opportuniteit. Cruciale informatie in het politieke besluitvormingsproces, over bijvoorbeeld alternatieven en risico’s, wordt daardoor soms wel, en soms niet geopenbaard. Om aan deze onduidelijkheid een eind te maken wordt in voorliggend voorstel bepaald dat relevante feiten, overwogen voordelen en nadelen, kansen en risico’s, alsmede de alternatieve beleidsopties op verzoek of actief openbaar gemaakt dienen te worden. Voor een transparante en effectieve besluitvorming is het van belang dat de verschillende relevante feiten, cijfers, data en metadata beschikbaar worden gesteld. Het is tevens van belang dat burgers en organisaties desgewenst zicht krijgen op de kansen en risico’s van een bepaalde beleidsaangelegenheid.
Dit is in lijn met de aanbevelingen uit het proefschrift van Daalder waarin wordt gepleit voor het vergroten van de openbaarheid van persoonlijke beleidsopvattingen die bestaan uit prognoses en beleidsalternatieven. In het wetsvoorstel is dit verduidelijkt door middel van een opsomming die wordt besloten met de woorden «of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter». Het gaat er met andere woorden om dat objectieve gegevens niet kunnen worden uitgezonderd op grond van artikel 5.2, eerste lid.
Voor zover in stukken, nota’s en plannen sprake is van een situatie waarin feiten, risico’s, varianten en opvattingen met elkaar vervlochten zijn, zal de komende jaren een cultuur moeten groeien waarbij een overzicht van de relevante feiten, risico’s en alternatieven ten behoeve van het publiek debat en een democratische bestuursvoering wordt gescheiden van de persoonlijke beleidsopvattingen, overwegingen en adviezen van ambtenaren. De Informatiecommissaris kan dit proces monitoren.
De in de aan de Raad van State voor advies voorgelegde versie van dit voorstel opgenomen relatieve uitzonderingsgrond betreffende persoonlijke beleidsopvattingen komt hiermee te vervallen. Dit zou een extra afweging betekenen en daarmee een groter tijdsbeslag bij behandeling vergen. De bescherming van adviezen en opvattingen die worden gewisseld binnen het ambtelijk apparaat, tussen ambtenaar en bestuursorgaan en tussen bestuursorganen, blijft daarmee onder het nieuwe regime een absolute uitzonderingsgrond.
4.7 Hergebruik
Ten aanzien van het hergebruik van overheidsinformatie komen de inhoudelijke wijzigingen van dit wetsvoorstel ten opzichte van de huidige Wob samengevat neer op de uitwerking van de plicht voor overheden om openbare informatie voor hergebruik ter beschikking te stellen, als gevolg van de verankering van het recht op vrij hergebruik van die informatie door burgers in artikel 1.2. Aan de terbeschikkingstelling worden in principe geen voorwaarden verbonden. De algemene regels van dit wetsvoorstel aangaande onder meer de verzoeken, de actieve openbaarmaking, het onafhankelijk toezicht en advies door de Informatiecommissaris, de marginale kosten die de overheid voor informatie in rekening mag brengen en de verstrekking op elektronische en machinaal leesbare wijze, zijn onverkort op de terbeschikkingstelling voor hergebruik van toepassing.
De term «hergebruik» is strikt genomen verwarrend, omdat de regels aangaande het hergebruik van overheidsinformatie eigenlijk het «gebruik» van die informatie dat burgers ervan maken betreffen, ongeacht of zij dat voor particuliere, commerciële of andere doeleinden doen. De term is ingeburgerd geraakt met de invoering van richtlijn 2003/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 17 november 2003 inzake het hergebruik van overheidsinformatie (de richtlijn). Deze richtlijn geeft minimumvoorschriften over de wijze waarop hergebruik van overheidsdocumenten door lidstaten dient te worden geregeld. Met de inwerkingtreding van de Wet implementatie richtlijn inzake het hergebruik van overheidsinformatie op 20 januari 2006 is de richtlijn geïmplementeerd door wijziging van de Wob. Als gevolg daarvan is in de Wob onder andere het hoofdstuk V-A toegevoegd, dat in de artikelen 11a tot en met 11i en artikel 16 regels stelt omtrent de reikwijdte van de hergebruikbepalingen, verzoeken om hergebruik en de voorwaarden en kosten die aan de toestemming tot hergebruik kunnen worden verbonden. Nederland heeft bij de implementatie geen additionele maatregelen genomen.87
De Europese Commissie heeft op 12 oktober 2011 een voorstel88 ingediend tot wijziging van de richtlijn (het Commissievoorstel). Het Commissievoorstel doorloopt thans het Europese wetgevingstraject via onder meer de raadswerkgroepen. De regering heeft haar oordeel over het Commissievoorstel neergelegd in een fiche van de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen dat op 20 januari 2012 aan de Tweede Kamer is aangeboden.89 De regeringsreactie omarmt delen van het Commissievoorstel, maar staat anders dan dit wetsvoorstel afwijzend tegenover een aantal van de hoofdpunten ervan, te weten die betreffende de uitbreiding van de reikwijdte en het onafhankelijk toezicht.
Dit wetsvoorstel behoudt de keuze voor incorporatie van de richtlijn in de Wob en neemt waar van toepassing de wijze waarop dat in de huidige Wob is gebeurd over. De inhoudelijke veranderingen ten opzichte van de huidige Wob volgen de hoofdpunten van het Commissievoorstel, indachtig dat ook de toekomstige richtlijn niet meer dan minimumstandaarden voor hergebruik zal voorschrijven. Deze route heeft de voorkeur boven de optie om de finalisering en het bijbehorend implementatietraject van de nieuwe richtlijn af te wachten. Daarmee kunnen al snel twee tot drie jaren gemoeid zijn, gelet op de termijn waarop de Commissie verwacht het Europese wetgevingstraject af te ronden en de termijn die is voorgeschreven voor nationale implementatie.
Vanwege het economisch belang bij een verbeterde praktijk van openbaarmaking en hergebruik van open overheidsdata, naast het democratische belang bij een verbetering van de transparantie van de overheidssector, is het wenselijk dat Nederland actief en versneld een moderner hergebruikregime invoert. Ook andere lidstaten als Frankrijk, VK en Denemarken gaan reeds verder dan waartoe de huidige richtlijn minimaal verplicht.90 Bij de opstelling van dit wetsvoorstel is er daarbij voor gewaakt dat de enkele afwijkingen van de gewijzigde Hergebruikrichtlijn niet onder de minimumstandaarden daarvan vallen. De afwijkingen gaan op punten verder dan die standaarden, deels aansluitend bij de huidige Nederlandse praktijk of ambities van de regering als blijkend uit het fiche, dan wel aansluitend bij de ambities van maatschappelijk middenveld of ondernemers op het gebied van hergebruik van open data in Nederland. De wijziging van de Hergebruikrichtlijn betekent een grote stap vooruit voor het stimuleren van open data. Maar rekening houdend met de grote verschillen in overheidscultuur tussen lidstaten is die wijziging op onderdelen noodzakelijkerwijs voorzichtig met de overheidsbrede invoering van nieuwe open data verplichtingen. De wijzigingsrichtlijn laat bijvoorbeeld meer dan met dit wetsvoorstel het geval is ruimte voor een bijzondere behandeling voor de publieke omroepen en culturele en wetenschappelijke instellingen. Het laat ook meer ruimte voor afwijking van het uitgangspunt dat aan de toestemming voor hergebruik zo min mogelijk kosten en voorwaarden dienen te worden verbonden.
Hierna worden de belangrijkste veranderingen ten opzichte van de huidige Wob met betrekking tot hergebruik toegelicht. Waar van toepassing is steeds aangegeven hoe deze verandering zich verhoudt tot de gewijzigde Hergebruikrichtlijn. De regering heeft op 2 juli 2012 eigen voorstellen voor wijziging van de huidige regels met betrekking tot hergebruik van openbare overheidsdata in consultatie aangeboden tot 1 oktober 2012.91 Deze voorstellen verwerken de voornemens dienaangaande van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties als aangekondigd in diens beleidsbrieven «Hergebruik en Open Data: naar betere vindbaarheid en herbruikbaarheid van overheidsinformatie» van 30 mei 2011 en «Wet openbaarheid van bestuur» van 31 mei 2011.92 De regeringsplannen laten de huidige Wob grotendeels intact met uitzondering van nieuwe regels voor onredelijke en omvangrijke verzoeken. Overeenkomsten zijn er qua voornemens om het hergebruik te versoepelen en kosten voor toegang tot informatie uniform te minimaliseren.
4.7.1 Algemene context
Overheidsorganen produceren, verzamelen en bewaren een rijkdom aan informatie, uiteenlopend van statistische, economische en milieugegevens tot gearchiveerd materiaal en boek- of kunstverzamelingen. De digitale revolutie heeft de waarde van deze bron voor innovatieve producten of diensten die deze gegevens als grondstof gebruiken, aanzienlijk verhoogd. Het grote potentieel van overheidsinformatie als grondstof is tot dusverre echter te weinig aangeboord. Verbeterde voorwaarden voor het gebruik van deze informatie kan economische groei stimuleren en een positieve uitwerking hebben op de doelmatigheid, transparantie en verantwoording van overheden. Voorbeelden van de voordelen die een verbeterde toegang en een vereenvoudiging van hergebruik kunnen opleveren zijn innovatie van producten die rechtstreeks op overheidsinformatie zijn gebaseerd en van aanvullende producten, verlaging van transactiekosten en efficiëntieverhoging in de overheidssector, en het combineren van diverse overheids- en particuliere informatie voor de vervaardiging van nieuwe producten.93 Vrijere toegankelijkheid en herbruikbaarheid van overheidsinformatie voedt niet alleen innovatie en creativiteit die de economische groei stimuleren, maar maakt de burgers ook mondiger doordat deelname aan de democratie wordt versterkt en een transparant, verantwoordelijk en doelmatiger overheidsoptreden wordt gestimuleerd. Uiteindelijk wordt daarmee beoogd een cultuurverandering in de publieke sector te faciliteren die past bij de gedigitaliseerde informatiesamenleving.
Het toestaan van hergebruik van documenten die in het bezit zijn van een overheidsorgaan biedt toegevoegde waarde aan de hergebruikers, de eindgebruikers, de maatschappij in het algemeen en in veel gevallen ook aan het overheidsorgaan zelf, doordat feedback wordt gegeven door hergebruikers en eindgebruikers op basis waarvan de bezitter de kwaliteit van de verzamelde informatie kan verbeteren.94 Volgens inschattingen voor de Nederlandse situatie zou een waarde van commercieel hergebruik van overheidsinformatie de Nederlandse economie 200 miljoen opleveren95, terwijl de totale directe en indirecte economische voordelen van toepassingen en gebruik van overheidsinformatie EU-breed ongeveer 140 miljard euro per jaar bedragen.96
4.7.2 Rechtenbenadering
Als verlengstuk van het recht van een ieder op toegang tot overheidsinformatie verankert dit wetsvoorstel het vrije gebruik dat iemand van die openbare informatie wil maken eveneens als een recht (artikel 1.2). Bij het verzoek om hergebruik hoeft de verzoeker geen belang te stellen en evenmin aan te geven waartoe hij de informatie wil gebruiken. In het verlengde daarvan ligt de verplichting voor overheidsorganen om openbare documenten die bij hen berusten ter beschikking te stellen voor ongeacht welk commercieel, niet-commercieel, wetenschappelijk, cultureel of ander gebruik dat de burger voor ogen kan hebben. In de huidige Wob is slechts nog sprake van een aanspraak op hergebruik, met een discretionaire vrijheid van een overheidsorgaan om een verzoek tot hergebruik te weigeren. Uitzonderingen op het recht op hergebruik zijn ingevolge dit wetsvoorstel voortaan slechts mogelijk voor zover de wet dat verplicht of toestaat. De voornaamste uitzonderingen vloeien voort uit de noodzakelijke bescherming van informatie waarop intellectuele eigendomsrechten van derden rusten en die van persoonsgegevens.
Principiële toepassing van het reeds in artikel 1.1 neergelegde recht op toegang tot informatie zonder daarbij een belang te hoeven stellen zou eigenlijk een afzonderlijke codificatie van het recht op hergebruik en regeling van hergebruikverzoeken overbodig maken. Informatie van de overheid is immers «openbaar, tenzij», en van wat eenmaal in de openbaarheid is beland kan een ieder vrij gebruik maken. Desalniettemin handhaaft dit wetsvoorstel de keuze van de Wob om voor hergebruik aparte regels op te nemen. Die keuze vloeit logisch en praktisch voort uit de noodzaak om Europese wetgeving over hergebruik te implementeren. De Europese Unie heeft geen bevoegdheid regels te stellen omtrent de toegang tot overheidsinformatie. Dat is aan de lidstaten. Hergebruik valt evenwel binnen de Europese bevoegdheden, omdat dit de interne markt raakt en vormt als onderdeel van de «Digitale Agenda» van de Europese Commissie, een terrein waarop het zich actief opstelt. Een andere reden om over hergebruik nadere bepalingen in de wet op te nemen, is dat de praktijk van al dan niet commercieel creatief hergebruik van overheidsinformatie voor andere doeleinden dan waarvoor deze was verzameld, nog relatief jong maar sterk in opkomst is. Het opnemen van nadere wettelijke instructies kan deze praktijk stimuleren. Voorts is het nodig om te verhelderen dat hergebruik is toegestaan, ook als een overheidsorgaan een recht heeft in de zin van de Auteurswet of een vergelijkbare wet. Een dergelijk intellectueel eigendomsrecht van de overheid impliceert dat toestemming nodig is om de informatie te gebruiken voor een ander doel dan waarvoor het overheidsorgaan de informatie had verzameld of vervaardigd. Indien op overheidsinformatie geen auteursrecht of vergelijkbaar recht rust of de informatie zich reeds in het publieke domein bevindt, kan de informatie worden hergebruikt zonder verzoek en zonder de toestemming van het overheidsorgaan. Dit is uitgedrukt in artikel 6.2, tweede lid, van dit wetsvoorstel.
4.7.3 Bereik
Het toepassingsbereik van de verplichtingen omtrent hergebruik is in de eerste plaats beperkt tot overheidsorganen. Hierdoor vallen rechtsprekende instanties conform de richtlijn weer wel onder het begrip overheidsorgaan en daarmee binnen het bereik van de hergebruik bepalingen.
In de tweede plaats gaat het alleen om informatie waarop geen intellectuele eigendomsrechten van derden rusten op grond van de Auteurswet, de Wet op de naburige rechten of de Databankenwet. Informatie waarvan de overheid de rechthebbende is of die zich reeds in het publieke domein bevindt, bijvoorbeeld omdat een rechthebbend overheidsorgaan de informatie al heeft geopenbaard of omdat intellectuele eigendomsrechten zijn verlopen, valt binnen het recht op hergebruik. In artikel 6.1, eerste lid, zijn ten opzichte van artikel 11a van de huidige Wob de onderdelen b, c en d niet overgenomen. Daarmee komen de uitzonderingen betreffende openbare omroepen, onderwijs- en onderzoeksinstellingen en culturele instellingen te vervallen. Bij de Wet implementatie richtlijn inzake hergebruik van overheidsinformatie waren alle door de richtlijn toegestane uitzonderingen opgenomen. De niet overgenomen uitzonderingen zijn minder gewenst, nu deze uitzonderingen toch een publiek karakter dragen vanwege hun publieke bekostiging, wettelijke taak of het door hen behartigde publieke belang. Bovendien bevindt zich bij deze instellingen bij uitstek informatie die de met verhoging van de toegankelijkheid en herbruikbaarheid van overheidsinformatie beoogde creativiteit, die de economische groei stimuleert, voedt. Dit voorstel streeft naar een optimalisatie van de voordelen van informatietechnologieën waarmee de vrije toegang tot en het hergebruik van wetenschappelijke artikelen en kennis kan worden vereenvoudigd. Datzelfde geldt voor het gedigitaliseerd cultureel materiaal dat voor iedereen eenvoudiger toegankelijk wordt gemaakt voor werk, nieuwe toepassingen, studie of vrije tijd. Bij culturele en publieke omroepinstellingen bevindt zich een schat aan cultureel erfgoed, zoals boeken, kaarten, audiomateriaal, films, manuscripten, museumstukken die in toegankelijke digitale vorm een duurzaam goed worden gemaakt voor de digitale economie. Dit biedt veel kansen voor innovatie, hoewel de volledige benutting daarvan nog in de kinderschoenen staat.97
Een veel gehoord en ook door de regering98 gehanteerd bezwaar tegen uitbreiding naar erfgoedinstellingen is dat dit de bedrijfsvoering van die instellingen te zwaar zou belasten. Archieven, bibliotheken en musea bezitten grote verzamelingen werken uit het verleden. Een groot deel van deze collecties bevatten werken uit de 20e eeuw, waarin auteursrechtelijke aanspraken op werken ontstonden zonder dat, zoals thans in gebruik raakt, met de mogelijkheden van digitaal hergebruik is rekening gehouden. Hergebruik van die werken is alleen mogelijk met toestemming van de achterliggende rechthebbenden. Het achterhalen van de auteursrechtelijke status, identificeren van rechthebbenden en het verkrijgen van hun toestemming vormt inderdaad een zware belasting. Dat veel werken uit die tijd verweesd zijn, doordat de rechthebbenden of hun erfgenamen niet meer te achterhalen zijn, komt daar nog bij. Dit wetsvoorstel komt hieraan tegemoet, door de omroep-, wetenschappelijke en culturele instellingen uit te zonderen van de algemene verplichting voor een overheidsorgaan om desgevraagd de identiteit van de rechthebbende mede te delen als het met een beroep op de intellectuele eigendomsrechten van derden de toestemming voor hergebruik weigert (artikel 6.1). Dit betekent dat deze instellingen alleen onder de hergebruikverplichtingen vallen als zij zelf rechthebbenden zijn of ervan overtuigd zijn dat er geen rechten van derden meer op rusten. Zijn zij die overtuiging niet toegedaan, dan kunnen zij zonder zware motiveringslast de toestemming voor hergebruik weigeren.
Ook het Commissievoorstel heft de optie in de richtlijn voor lidstaten om de culturele en wetenschappelijke instellingen geheel van de hergebruikregeling uit te mogen zonderen op voor publieke archieven, bibliotheken (met inbegrip van universiteitsbibliotheken) en musea. Het Commissievoorstel laat lidstaten nog wel de optie om documenten in het bezit van publieke omroepen en hun dochterondernemingen, documenten in het bezit van onderwijs- en onderzoeksinstellingen, scholen en universiteiten, alsmede documenten in het bezit van andere culturele instellingen dan bibliotheken, musea en archieven van de hergebruikregeling uit te zonderen. Dit wetsvoorstel kiest die optie niet. Voor zover genoemde instellingen onder het begrip «overheidsorgaan» van artikel 2.1 vallen, vallen zij al onder de algemene verplichtingen tot openbaarmaking uit eigen beweging of op verzoek. Er is dan geen goede reden om de op die manier geopenbaarde publieke informatie van de mogelijkheden van hergebruik geheel uit te zonderen. De op hun specifieke auteursrechtelijke problematiek toegespitste lastenverlichting komt deze instellingen tegemoet.
In de derde en laatste plaats zijn de hergebruikverplichtingen alleen van toepassing op openbare informatie. Een overheidsorgaan tot wie een verzoek om hergebruik is gericht zal altijd eerst moeten vaststellen of het om openbare informatie gaat. De weigergronden die gelden voor een gewoon verzoek om informatie zijn dezelfde als die gelden bij de beoordeling van de openbaarheid van informatie waarvoor om hergebruik is verzocht. Hoofdstuk 4 dat de behandeling van gewone verzoeken om informatie regelt is dan ook van overeenkomstige toepassing bij verzoeken om hergebruik (artikel 6.2). Hieruit volgt dat een verzoek om hergebruik slechts om de daar genoemde redenen kan worden geweigerd of omdat het buiten het bereik van de hergebruikbepalingen valt. Daarmee vervalt de discretionaire bevoegdheid om te weigeren die de huidige Wob thans kent. Overigens is in de memorie van toelichting bij de Wet implementatie richtlijn inzake hergebruik van overheidsinformatie ingegaan op de verhouding tussen het recht op hergebruik en het door een overheidsorgaan uitgeoefend auteursrecht of aanverwant recht. Het stelsel is dat geen verzoek hoeft te worden gedaan als het overheidsorgaan niet over een dergelijk recht beschikt of het bij de openbaarmaking niet heeft voorbehouden. Ook in geval een overheidsorgaan de informatie via het door de regering aangekondigde Open Portal ter beschikking heeft gesteld, hoeft geen verzoek meer te worden gedaan.
Artikel 11a, eerste lid, onder e, van de huidige Wob verklaart hergebruik ook niet van toepassing op informatie de tussen overheidsorganen uitsluitend met het oog op de vervulling van hun openbare taken wordt uitgewisseld. Volgens de memorie van toelichting vloeit deze bepaling voort uit artikel 2, vierde lid, van de Hergebruikrichtlijn.99 De bepaling wordt weggelaten omdat het genoemde artikel van de richtlijn slechts bepaalt dat de uitwisseling van documenten tussen openbare lichamen uitsluitend met het oog op de vervulling van hun openbare taken geen hergebruik is («does not constitute re-use»). Naar de mening van de indieners betreft het hier slechts een definitiekwestie en niet een beperking van het bereik van de hergebruikbepalingen.
4.7.4 Derdenbescherming
Dit wetsvoorstel beoogt op geen wijze afbreuk aan de wettelijke bescherming van de persoonsgegevens van derden. Datzelfde geldt voor de bescherming van persoonsgegevens van derden bij het verwerken van die gegevens in welke vorm van hergebruik dan ook.100 Artikel 6.3 bepaalt dan ook dat het hergebruik van openbare informatie betreffende derden is niet toegestaan, voor zover het persoonsgegevens betreft waarvan het hergebruik onverenigbaar is met de doeleinden waarvoor het overheidsorgaan de gegevens heeft verkregen, of voor zover het overheidsorgaan bij het verstrekken van de informatie heeft aangegeven dat deze derden kenbaar hebben gemaakt dat zij geen prijs stellen op bepaalde vormen van hergebruik.
Zo kan een bij de Kamer van Koophandel geregistreerd persoon of bedrijf aangeven dat hij geen direct mail wil ontvangen. Indien de gegevens van de Kamer van Koophandel vervolgens voor hergebruik ter beschikking worden gesteld, dient daarbij tevens de uitzondering voor direct mail te worden gevoegd, zodat de hergebruiker, als hij de gegevens van de Kamer van Koophandel wil hergebruiken ten behoeve van direct mail, degenen die daarvoor niet in aanmerking willen komen van de mail kan uitzonderen. Indien een hergebruiker de gegevens doorgeeft aan een ander, dient hij eveneens die voorkeur van de derden aan de nieuwe hergebruiker mee te geven (artikel 6.3, tweede lid).
4.7.5 Toezicht
De Informatiecommissaris bevordert de naleving van de hergebruikbepalingen net zo goed als de overige bepalingen van dit wetsvoorstel (hoofdstuk 7). Hij kan adviseren over de soorten data die overheden eigener beweging voor hergebruik beschikbaar kunnen stellen. Daarmee kan hij een belangrijke rol spelen bij het aanjagen van de dynamiek die binnen de overheid op gang is gekomen om op zoek te gaan naar datasets die voor hergebruik geschikt zijn en om deze vervolgens ook ter beschikking te stellen. Een belangrijke taak van de Informatiecommissaris in deze is zijn jaarlijkse verslag aan de beide Kamers der Staten-Generaal, waarin hij onder meer de naleving door overheidsorganen monitort van hun in de in artikel 3.5 van dit wetsvoorstel bedoelde openbaarheidsparagraaf neergelegde beleidsvoornemens op het gebied van actieve openbaarmaking en hergebruik.
De Informatiecommissaris beslist ook in beroep ingesteld tegen besluiten op grond van dit wetsvoorstel inzake hergebruik. Daarmee vervult hij ook de functie van onafhankelijk toezichthouder met de bevoegdheid beslissingen te nemen die bindend zijn voor het betreffende overheidsorgaan als bedoeld in het Commissievoorstel voor wijziging van de Hergebruikrichtlijn (artikel 4). De toezichthouder moet de naleving van de richtlijn controleren en geschillen beslechten rondom hergebruik van overheidsinformatie, bijvoorbeeld naar aanleiding van kosten die in rekening worden gebracht.
4.8 De Informatiecommissaris
Het doel van de cultuuromslag van bestuurlijke geslotenheid naar openheid kan niet worden bereikt enkel door het opleggen van materiële en formele verplichtingen aan bestuursorganen. Na de implementatie van de bepalingen over actieve en passieve openbaarheid zal het recht op toegang tot publiek in de praktijk invulling moeten krijgen. Belangrijk is daarbij dat gekeken wordt naar een zinvolle invulling van de verplichtingen omtrent openbaarheid. Ook de Nationale ombudsman heeft eerder benadrukt dat het bij het contact tussen burger en overheid niet zozeer om een juridische strijd moet gaan, als wel om het zich coöperatief opstellen van het orgaan.101 Om deze normalisering in de verhouding tussen burger en overheid te bewerkstelligen en de implementatie van deze wet te bevorderen, wordt de functie van Informatiecommissaris gecreëerd. Diens taak is om organen en burgers te ondersteunen en om conflicten op te lossen door belangen bij elkaar te brengen, niet slechts door de juridische geschillen te beslissen.
Voordat in deze paragraaf nader wordt ingegaan op de adviserende taak, de beslissingsbevoegdheden en de rechtspositie van de Informatiecommissaris, worden eerst nut en noodzaak van een dergelijke positie besproken en kort buitenlandse ervaringen aangehaald.
In haar onderzoek naar de mogelijke instelling van een informatiecommissaris komt dr. mr. A.M Klingenberg tot de conclusie dat een dergelijke positie een toegevoegde waarde heeft voor de huidige Nederlandse openbaarheidspraktijk, waarbij naleving nu slechts via de rechter kan worden afgedwongen.102 Daarbij wijst zij op de concrete voordelen die een Informatiecommissaris kan brengen, zoals een verhoogd kennisniveau bij burgers betreffende openbaarheidswetgeving en het waarborgen van een laagdrempelige doch effectieve beroepsinstantie. Maar het nut van een Informatiecommissaris moet ook meer in het algemeen bezien worden, namelijk in het bieden van een tegenwicht voor de neiging van bestuursorganen om de stroom van informatie naar het publiek te beheersen en te beperken. Door een voortdurende campagne voor transparantie en openbaarheid, het delen van best practices en het politiek op de kaart zetten van problemen uit de praktijk, wordt het voor organen gemakkelijker om te komen tot de nodige hervorming van de bestuurscultuur.
In verscheidene landen om ons heen hebben Information Commissioners een belangrijke rol gehad in het tot stand brengen van een hervorming van de openbaarheidspraktijk. In Engeland werd de positie gecreëerd door de Freedom of Information Act uit 2000 en sinds de inwerkingtreding in 2005 heeft de Information Commissioner een belangrijke rol gespeeld in het stimuleren van actieve openbaarmaking en het verhogen van de bekendheid bij publiek en organen van de mogelijkheden en de verplichtingen uit de Britse Foia.103
Volgens Klingenberg heeft het 25-jarig bestaan van de Wob in Nederland niet geleid tot een grote mate van bekendheid van openbaarheidswetgeving. Een enquête van de Vereniging Van Onderzoeksjournalisten bevestigde dat ook onder haar leden, waarvan toch mag worden aangenomen dat zij beter op de hoogte is dan gemiddeld, kennis over openbaarheidswetgeving gering is.104 Een onderzoek voor de Persvrijheidsmonitor 2010 bevestigde dit nog eens. Van de geënquêteerden journalisten in dat onderzoek gaf 27 procent aan niet, of helemaal niet, op de hoogte te zijn van de Wob.105 Dat kennis over openbaarheidswetgeving niet wijdverspreid is, lijkt ook terug te komen in de cijfers over het aantal ingediende verzoeken om informatie. Hoewel hierover weinig gegevens worden bijgehouden, lijkt uit toch de conclusie te kunnen worden getrokken dat Nederlanders over het algemeen slecht op de hoogte zijn van de (mogelijkheden van) de huidige Wob. Een belangrijke taak van de Informatiecommissaris zal zijn de wet te promoten en de gebruikers ervan te adviseren. Met name voor organen die nu niet onder de Wob vallen, zal dit belangrijk zijn.
4.8.1 Taken
De taken van de Informatiecommissaris worden opgesomd artikel 7.2.Deze taken kunnen grofweg in twee categorieën worden ingedeeld. Enerzijds betreft het activiteiten ter bevordering van de uitvoering van deze wet, zoals het geven van voorlichting, het opleiden van ambtenaren en het naar aanleiding van een klacht of uit eigen beweging een onderzoek instellen naar de wijze waarop een bestuursorgaan de wet uitvoert.
Anderzijds betreft het taken die zien op het in beeld brengen van de wijze waarop bestuursorganen deze wet uitvoeren. Dat doet de Informatiecommissaris door informatie te verzamelen over de wijze waarop de wet wordt uitgevoerd en daarover te publiceren. Deze publicaties zijn openbaar.
Een ieder kan de Informatiecommissaris om advies of voorlichting vragen. In een procedure schort een dergelijk verzoek om advies de beslistermijn echter niet op. Een burger kan ook een klacht indienen. Indien de procedure waarover wordt geklaagd nog loopt, kan de Informatiecommissaris besluiten de klacht niet in behandeling te nemen (zie de toelichting bij artikel 7.4 van dit voorstel). Hij mag er ook voor kiezen de klacht wel te behandelen, bijvoorbeeld omdat er principiële aspecten in het geding zijn. De Informatiecommissaris kan geen oordeel vellen over de vraag of terecht bepaalde informatie door een bestuursorgaan is geweigerd. Dit volgt uit het in artikel 7.4 van overeenkomstige toepassing verklaarde artikel 9.27. tweede lid, van de Awb, waarin het primaat van de bestuursrechter is vastgelegd. Wel kan hij oordelen dat niet tijdig is beslist, dat in bezwaar geen volledige heroverweging van het primair besluit heeft plaatsgevonden, dat niet intensief naar alle documenten is gezocht waarop een verzoek betrekking heeft, dat bepaalde informatie te laat op internet wordt gezet, enz. Kortom, hij kan ingaan op alle uitvoeringsaspecten van de wet, behalve de inhoud van een besluit waarover de bestuursrechter reeds heeft geoordeeld.
De Informatiecommissaris kan zich wel in de procedure bij de bestuursrechter voegen als amicus curiae. Hij kan zich uit eigen beweging of op verzoek van de bestuursrechter of van partijen in de procedure mengen. Hiermee kan de Informatiecommissaris een bijdrage leveren aan de rechtsontwikkeling van de openbaarheid.
De taak van de Informatiecommissaris omvat onder andere voorlichting aan diverse groepen gebruikers van de wet. Zo dient de Informatiecommissaris te zorgen voor de opleiding van personen werkzaam bij organen belast met de uitvoering van de wet106, het onder de aandacht brengen van de mogelijkheden van de wet bij burgers en journalisten en het publiceren van richtsnoeren ter bevordering van de actieve openbaarmaking. De inhoud van de richtlijnen kan mede worden gevoed met hetgeen de Informatiecommissaris waarneemt bij het monitoren van de uitvoering van de wet. Ten behoeve hiervan sturen bestuursorganen afschriften van de in artikel 3.5 voorgeschreven passages uit de jaarlijkse begroting en verantwoording die betrekking hebben op de uitvoering van de wet.
De voorlichtende rol van de informatiecommissaris heeft uitdrukkelijk een breder doel dan alleen het voorlichten van de burgers en het stimuleren van organen om de wet naar behoren toe te passen. Uit artikel 7.2 volgt dat de Informatiecommissaris ook een bredere taak heeft in het monitoren van de openbaarheidspraktijk, waarover hij op grond van artikel 7.2 gevraagd en ongevraagd kan adviseren aan de regering en de beide Kamers der Staten-Generaal.
4.8.2 Benoeming, ontslag en bezoldiging
Het takenpakket van de Informatiecommissaris en de daarbij behorende bevoegdheden vereisen dat de onafhankelijkheid van de positie en de functionaris gegarandeerd zijn. De politieke en ambtelijke druk die soms op overheden of andere organen rust om bepaalde informatie niet openbaar te maken, mag voor de Informatiecommissaris geen rol spelen in zijn functioneren en beslissingen, maar evenzogoed moet hij onafhankelijk functioneren van burgers, bedrijven en andere verzoekers en gebruikers. Het instituut Informatiecommissaris wordt vormgegeven als een speciale substituut-ombudsman, zoals dat indertijd ook is gedaan bij het instellen van de Kinderombudsman en de Veteranenombudsman. Hiermee wordt voor de benoemingsprocedure, de bezoldiging en de mogelijkheden voor ontslag aangesloten bij de bepalingen uit de Wet Nationale ombudsman.
4.9 Bijzondere openbaarmakingsregelingen en andere wetten
De Wet open overheid is een algemene openbaarmakingsregeling en regelt de openbaarmaking van informatie en het hergebruik van openbare informatie. Daarmee is de nieuwe wet niet de enige regeling die regelt hoe organen met informatie om moeten gaan. Zo zijn er wettelijke regelingen die voor specifieke situaties aangeven of informatie geopenbaard moet worden of juist geheim dient te blijven en zijn er ook andere wetten die andere regels stellen over het verwerken of gebruiken van informatie. Dat van de algemene openbaarheidsregeling wordt afgeweken voor specifieke situaties is geenszins problematisch, al dient voor verzoekers en voor organen wel duidelijk te zijn welke bijzondere openbaarheidsregelingen voor gaan op de Wet open overheid.
Van de huidige Wob mag worden afgeweken bij wet, waarbij de rechter toetst of de wettelijke regeling een uitputtend karakter heeft en als bijzondere regeling kan worden aangemerkt. Daardoor zijn er in de praktijk veel vragen over welke wettelijke regelingen wel, en welke niet als een bijzondere openbaarmakingsregeling kunnen worden aangemerkt. Slechts in enkele gevallen heeft de wetgever expliciet zelf de keuze gemaakt dat een bijzondere regeling voor de Wob gaat.
Deze situatie is onwenselijk omdat voor alle gevallen de keuze of wordt afgeweken van de algemene openbaarheidsregeling door de wetgever gemaakt zou moeten worden en omdat voor verzoekers en organen altijd duidelijk moet zijn welke regeling geldt voor bepaalde informatie. Daarom wordt in artikel 1.1 gesteld dat het recht op toegang tot publieke informatie alleen bij of krachtens deze wet beperkt kan worden. Zulke beperkingen vloeien ook voort uit artikel 8.8, dat aangeeft dat alleen op grond van in de bij dat artikel horende bijlage opgenomen bepalingen kan worden afgeweken van deze wet. Daarmee blijft de mogelijkheid behouden om van de algemene regels af te wijken, maar daarvoor dient de wetgever dan wel expliciet een keuze te maken.
Ook E.J. Daalder kwam in zijn proefschrift over de Wob met de aanbeveling om meer duidelijkheid te scheppen in de verhouding tussen de (nieuwe) Wob en bijzondere openbaarmakingsregelingen.107
Voor gebruikers van de wet zal de bijlage veel duidelijkheid scheppen. De bijlage bevat de regelingen die nu in de jurisprudentie zijn aangemerkt als een bijzondere openbaarmakingsregeling met een uitputtend karakter, neergelegd in een wet in formele zin. Uitzondering vormt artikel 26 van de Wet op de Raad van State. Dat komt te vervallen, zoals hierboven al is uiteengezet. Als nieuwe wetgeving van deze wet wil afwijken, zal daarvoor de bijlage gewijzigd moeten worden.
Twee in het oog springende regelingen zijn niet in de bijlage opgenomen: de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp) en de Auteurswet. Bij de totstandkoming van de Wbp is gesteld dat de Wob een bijzondere regeling is van de Wbp en niet andersom. De Wet open overheid is dan ook te beschouwen als een wettelijke verplichting in de zin van artikel 8 onderdeel c, van de Wbp, dat regelt dat een wettelijke verplichting één van de situaties is waarin persoonsgegevens mogen worden verwerkt. Nu de Wbp geen lex specialis is van de Wob is hij niet opgenomen in de bijlage. Voor de Auteurswet 1995 gaat een vergelijkbare redenering op. Artikel 1 van de Auteurswet staat wettelijke beperkingen van het auteursrecht toe. Daardoor kan ook op grond van de Wet open overheid toegang worden verstrekt tot informatie die bij een bestuursorgaan berust maar waarvan dat orgaan niet het auteursrecht heeft.
Voetnoten
36. E.J. Daalder, Handboek openbaarheid van bestuur, 2011, p. 132.
37. Over wetten en praktische bezwaren, 2004, p. 23.
38. Toelichting bij het Voorontwerp, p. 111.
39. Evaluatiecommissie wet Openbaarheid, Tussen gunst en recht, 1983, p. 34.
40. VNG Magazine, 2007, nr. 17, p 19. Te vinden op www.vngmagazine.nl.
41. Staatscommissie Grondwet, 2010, p. 90.
42. Commissie Grondrechten in het Digitale tijdperk, 2000, p. 89.
43. Toelichting bij het Voorontwerp, p. 48.
44. Toelichting bij het Voorontwerp, p. 48.
45. Besluit bestuursorganen WNo en Wob.
46. Toelichting bij het Voorontwerp, p. 49.
47. T.C. Borman, De wetgevingsadvisering door de Raad van State in Nederland, preadvies voor de Vereniging voor de rechtsvergelijkende studie van het recht in België en Nederland, Deventer, 2000, pp. 86–99
48. Zie T.C. Borman, 2000, p. 86
49. H.U. Jessurun d’Oliveira, «Publiceer de adviezen van de Raad van State, en wel meteen!», in: NJB 2006, nr. 38, p. 1673.
50. Rechtbank Arnhem, 26 augustus 2010, LJN: BN5180.
51. Kamerstukken II, 31 288, nr. 154, motie van de leden Van Dijk en Jadnajansing.
52. Algemeen Dagblad 28 september 2013.
53. Rapport Een lastig gesprek, p. 24, aanbeveling 7.
54. Kamerstukken II, 28 479, nr. 32, Adviescommissie rechtspositie Politieke Ambtsdragers, Normeren en waarderen.
55. Stb. 2012, 583, Kamerstukken II, 32600.
56. Normeren en Waarderen, p. 12.
57. WRR, 2000, Het borgen van publiek belang. Zie ook Normeren en Waarderen, p. 12.
58. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Vertrouwen in Burgers, 2012, p. 90.
59. H. Darbishire, Proactive transparancy, 2010, p. 12.
60. Algemene Rekenkamer, De staat van de rijksverantwoording, 2012, p. 39
61. Over wetten en praktische bezwaren, 2004, p. vii.
62. H. Darbishire, Proactive transparancy, 2010, p. 22.
63. Aanbeveling nr. 21.
64. Toelichting bij het Voorontwerp, p. 140.
65. H. Darbishire, Proactive transparancy, 2010, p. 21.
66. R. Vleugels, Zwartboek Wob, 2010.
67. Kamerstukken II, 2008/09, 31 751, nr. 4, p. 4.
68. Daalder 2011, pp. 229–232.
69. AbRS 5 december 2012, LJN: BY5117, eerder 3 december 2008, LJN: BG5897.
70. Kamerstukken II 2008/09, 31 751, nr. 8, motie van het lid Teeven. Handelingen II 2008/09, blz. 6426–6437.
71. Vragen van de leden Fokke en Oosenbrug van 26 augustus 2013, antwoord van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 2 oktober 2013.
72. Vexatious Requests: anti-misbruik regelingen van openbaarheidswetgeving, p. 28.
73. Over wetten en praktische bezwaren, 2004, p. 20.
74. Over wetten en praktische bezwaren, 2004, pp. 12 en 14.
75. M. Smit (red.), Muur van Rubber, 2009, pp. 7 en 46.
76. E.J. Daalder, Handboek openbaarheid van bestuur, 2011, p. 292.
77. Toelichting op artikel 1 van het Besluit voorschrift informatiebeveiliging rijksdienst – bijzondere informatie (Virbi), in werking getreden op 1 maart 2004.
78. Conclusie nr. 49 van het rapport van de Commissie van onderzoek besluitvorming Irak, 12 januari 2010.
79. Mr. W.J.M. Davids, Ketelaarlezing 2010, «Gerubriceerd staatsgeheim: ZEER GEHEIM, GEHEIM, CONFIDENTIEEL, VERTROUWELIJK».
80. Memorie van Toelichting Wob, Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3. p.34.
81. E.J. Daalder, Handboek openbaarheid van bestuur, 2011, p. 321.
82. Memorie van Toelichting Wob, p.34.
83. Artikel 3 lid 3 Besluit voorschrift informatiebeveiliging rijksdienst – bijzondere informatie, Stscrt. 2004, 47 (Virbi).
84. Zoals dat in de EuroWob wel gebeurd. Verordening 1049/2001 artikel 4 lid 4.
85. E.J. Daalder, Handboek openbaarheid van bestuur, 2011, p. 328.
86. E.J. Daalder, Handboek openbaarheid van bestuur, 2011, p. 320.
87. Memorie van Toelichting p.1, Kamerstukken II 2004–2005, 30 188 nr. 3.
88. Voorstel voor een Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Richtlijn 2003/98/EG inzake het hergebruik van overheidsinformatie, COM(2011) 877.
89. Brief van de Staatssecretaris van Buitenlandse zaken, fiche 7, Kamerstukken II 2011–2012, 22 112, nr. 1338.
90. Toelichting Europese Commissie, voorstel voor een Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Richtlijn 2003/98/EG inzake het hergebruik van overheidsinformatie, 2011/0430 (COD), 12 december 2011, p. 8.
91. www.internetconsultatie.nl/wetaanpassingWob .
92. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, kenmerk 2011–2000224638 en Kamerstukken II 2010–2011, 32 802, nr. 1.
93. Toelichting Europese Commissie, voorstel voor een Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Richtlijn 2003/98/EG inzake het hergebruik van overheidsinformatie, 2011/0430 (COD), 12 december 2011.
94. Commissievoorstel aanpassing hergebruikrichtlijn, overweging 2.
95. Kamerstukken II 2011–2012, 22 112, nr. 1338, p.8.
96. Toelichting Commissievoorstel aanpassing hergebruikrichtlijn, p. 4.
97. Toelichting Commissievoorstel aanpassing hergebruikrichtlijn, p. 6.
98. Kamerstukken II 2011–2012, 22 112, nr. 1338, p. 12.
99. Memorie van toelichting bij de Wet implementatie richtlijn inzake hergebruik van overheidsinformatie, Kamerstukken II 2004–2005, 30 188, nr. 3, p. 13.
100. Dit vloeit ook rechtstreeks voort uit de Hergebruikrichtlijn, artikel 1, lid 4.
101. Visie van de Nationale ombudsman op een open overheid. Te vinden op: www.nationaleombudsman-nieuws.nl/openbaarheid .
102. A.M. Klingenberg, De Informatiecommissaris, 2007.
103. Report on the Findings of the Information Commissioner’s Office Annual Track 2010.
104. M. Smit (red.), Muur van rubber, 2009, p. 13
105. Persvrijheidsmonitor 2011, p. 136.
106. Over wetten en praktische bezwaren, 2004, p. 17.
107. E.J. Daalder, Toegang tot overheidsinformatie, 2005, p. 148.