Dit wetsvoorstel beoordeelt de belangen die betrokken zijn bij openbaarheid anders dan de huidige Wob. Sinds de inwerkingtreding van de huidige Wob is de maatschappij snel veranderd en hebben burgers andere verwachtingen van hun bestuur gekregen. Ideeën over de democratie en rechtsstaat zijn in lijn daarmee geëvolueerd. Aan de ene kant betekent dit dat overheden en semioverheden meer inzicht moeten geven in hun functioneren. Niet alleen het eindresultaat van besluitvorming of beleid is van belang, minstens zo belangrijk is de manier waarop tot besluiten is gekomen. Anderzijds betekent het dat burgers bij willen dragen aan bestuur door middel van vernieuwende ideeën, kritische controle en actieve participatie. Openbaarheid is dan noodzakelijk om burgers, belangengroepen en bedrijven te betrekken bij de eerste stappen in besluitvorming.
Dit wetsvoorstel gaat uit van het recht van individuen op openbaarheid van informatie, artikel 1.1 en het algemeen belang van informatie voor de democratische samenleving, artikel 2.5. Daarnaast biedt openbaarheid kansen voor het bestuur en schept het mogelijkheden voor economische ontwikkeling. Deze aspecten komen in dit hoofdstuk van de toelichting aan bod. De belangen die zich tegen openbaarheid verzetten worden nader toegelicht in hoofdstuk 5.5.
3.1 Voor de democratische rechtsstaat
Democratie staat of valt bij de gratie van een goed geïnformeerd publiek. Alleen als burgers op de hoogte kunnen worden gesteld van alle successen en gebreken van politieke en bestuurlijke keuzes, kan een overwogen stem uitgebracht worden. Zoals rechter bij het Europese Hof van Justitie A.M. Donner in 1969 al opmerkte: «Zal immers een vrije en gezonde meningsvorming mogelijk zijn, dan moet de burger kennis kunnen nemen van de elementen, de informaties, die daarvoor noodzakelijk zijn».26 Deze voorwaarde voor democratie beperkt zich niet tot de wetgevende en rechtsprekende machten. Democratische controle, en daarmee de democratie zelf, vereist een hoge mate van transparantie van alle overheden, semioverheden en alle organen en instellingen die met publiek geld gefinancierd worden.
De laatste decennia is een verschuiving tussen de staatsmachten opgetreden. Het parlement is steeds minder vaak initiator van wetgeving en steeds meer controleur van de regering geworden. Door de sterke opkomst van kaderwetgeving is bovendien de positie van de regering bij de totstandkoming van regelgeving versterkt. Daarmee komt de noodzaak tot verhoogde transparantie bij het bestuur ter versterking van de democratische controle.
De vraag rijst dan welke rol de informatieplicht van regering jegens parlement, vastgelegd in artikel 68 van de Grondwet, heeft ten opzichte van dit voorstel. Het parlement heeft immers op grond van die bepaling een sterkere positie om informatie boven tafel te krijgen dan een verzoeker op grond van dit voorstel.27 Is vanuit democratisch oogpunt de informatieplicht uit artikel 68 afdoende?
Deze vraag moet ontkennend worden beantwoord. In een moderne democratie spelen burgers, journalisten, belangengroepen en andere maatschappelijke actoren een belangrijke rol in het verzamelen, interpreteren en presenteren van informatie over maatschappelijke en politieke thema’s. Op grond van dit voorstel – nog meer dan op grond van de huidige Wob – krijgt eenieder het recht en de mogelijkheid om met publieke informatie in het maatschappelijke debat te participeren. Daarbij speelt ook vooral de actieve informatieplicht een rol. Door informatie goed geordend, begrijpelijk en tijdig uit eigen beweging te openbaren, ontstaat een gelijk speelveld voor alle democratische participanten.
Ook uit rechtsstatelijk oogpunt is openbaarheid een vereiste. Onze rechtsstaat berust op verschillende pijlers, waarvan het legaliteitsbeginsel wellicht de belangrijkste is. Het legaliteitsbeginsel houdt in dat de overheid slechts mag optreden en mag ingrijpen in de vrijheden van burgers op grond van een algemeen geformuleerde regel, die voor iedereen gelijk van toepassing is en die is gelegitimeerd door een volksvertegenwoordiging. Het beginsel dient een aantal doelen, waaronder het waarborgen van continuïteit, stabiliteit, rechtszekerheid en gelijkheid, het tegengaan van willekeur en het verzekeren van betrokkenheid van de volksvertegenwoordiging bij het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften.28
De afgelopen decennia is het legaliteitsbeginsel onder druk komen te staan door toenemende delegatie van regelgevende bevoegdheden, het creëren van ruime bestuurlijke discretionaire bevoegdheden en daarbij behorende beleidsregels. Openbaarheid van bestuur is dan van groot belang omdat het de burger de mogelijkheid geeft meer inzicht te krijgen in de achtergrond van regelgeving en de toepassing ervan. Daarmee worden dan ook dezelfde doelen gediend als die met het legaliteitsbeginsel gediend zijn. Met gebrekkige openbaarheid en buitensporige geheimhouding zijn schendingen van de rechtsstatelijke beginselen moeilijker aan het licht te brengen.29
3.2 Voor het individu
Met dit wetsvoorstel krijgt eenieder een recht op toegang tot publieke informatie. Dit recht, dat nu alleen indirect is af te leiden uit de huidige Wob en uit artikel 110 van de Grondwet, vormt een afspiegeling van het belang van openbaarheid voor de individuele burger. De erkenning van dit recht is een belangrijke stap in het emancipatieproces van de burger tegenover de overheid, zoals de Evaluatiecommissie van de Wob in 1983 ook al verklaarde in het rapport Tussen gunst en recht. Waar openbaarheid van bestuur eerst werd gezien als vorm van voorlichting en als gunst van de overheid en de huidige Wob openbaarheid als verplichting richting de overheid neerzet, zet dit voorstel een volgende stap in de erkenning van het belang van openbaarheid voor de burger.
In de eerste plaats dient toegang tot publieke informatie een recht te zijn ter bescherming van de democratische rechten van de burger, zoals hierboven uiteengezet. Zo staat geheimhouding van publieke informatie effectieve uitoefening van de vrijheid van meningsuiting en het kiesrecht in de weg.
Daarnaast kan in bepaalde gevallen openbaarheid van publieke informatie behulpzaam zijn in het versterken van de rechtspositie. Zo kan bijvoorbeeld een bedrijf dat geïnspecteerd wordt zien of in vergelijkbare gevallen met dezelfde maatstaven is gewerkt.
Ten tweede brengt het toenemende belang van informatie in het digitale tijdperk een herevaluatie met zich mee dat burgers extra mogelijkheden moeten hebben op controle op de overheid in al haar aspecten.30 Steeds meer overheidsorganen en semipublieke instellingen hebben beschikking tot grote hoeveelheden persoonlijke informatie over alle burgers. Dit biedt allerlei mogelijkheden voor versterking van het openbaar bestuur, maar draagt met zich ook de mogelijkheid tot misbruik. Openbaarheid en transparantie zijn dan extra waarborgen om te controleren dat overheden en semipublieke instellingen geen misbruik maken van hun informatiepositie.
3.3 Voor het bestuur
Openbaarheid en transparantie zijn niet alleen nuttig en noodzakelijk voor burgers, maar bieden ook kansen voor overheden en semipublieke instellingen. In eerdere stukken is dit wel bestempeld als «overheidshygiëne». Al voordat sprake was van enige vorm van openbaarheidswetgeving werd wel gesteld dat overheidshandelen voor het oog van het publiek moet plaatsvinden en dat we ons beter gedragen als we beter in de gaten worden gehouden.31 Ook het Verdrag van de Verenigde Naties tegen Corruptie erkent transparantie als een goed middel ter bestrijding van corruptie.
Maar ook op andere wijze kan openbaarheid van groot belang zijn voor overheden en semipublieke instellingen. Als informatie over nieuw beleid vroegtijdig openbaar is, kunnen burgers, bedrijven, belangenorganisaties en andere maatschappelijke actoren feedback leveren, alternatieven aandragen en risico’s voor het voetlicht brengen.32 Dat wet- en regelgeving verbeterd kan worden door maatschappelijke consultaties wordt al langer onderkend, maar ook in andere onderdelen van het overheidsbestuur is de wisdom of the crowds onmisbaar.33Zo schreef Sadofsky: «The open exchange of ideas is believed by our society to be the best mechanism for the ultimate evolution of solutions.’34
Het recht op toegang tot publieke informatie is slechts een eerste stap in de goede richting, maar wel een noodzakelijke.
3.4 Voor economische, culturele en wetenschappelijke ontwikkeling
Naast de genoemde ontwikkelingen omtrent openbaarheid van bestuur verdient nog een ander aspect hier aandacht. Veel nadruk wordt in de wetsgeschiedenis, de jurisprudentie en de literatuur gelegd op het openbaar maken van informatie door overheden. Veel minder aandacht wordt besteed aan wat vervolgens met die informatie gedaan wordt. Dat is te verklaren doordat bij de afweging om informatie openbaar te maken, het belang van de verzoeker geen rol mag spelen. Toch verdient het gebruik van informatie door burgers, journalisten en bedrijven hier aandacht, want alleen door te bepalen hoe groot het maatschappelijk voordeel is, kan een maatschappelijke kosten-baten analyse gemaakt worden.
De waarde van publieke informatie gaat verder dan alleen gebruik door overheden en semipublieke instellingen. Door informatie via internet beschikbaar te stellen voor hergebruik, worden burgers en bedrijven in de gelegenheid gesteld toegevoegde waarde te creëren en informatie zodanig te bundelen en beschikbaar te stellen, dat derden daar weer gebruik van kunnen maken. De baten voor de Nederlandse samenleving van een sterke uitbreiding van de mogelijkheid voor hergebruik zijn geschat op 200 miljoen euro.35
Daarnaast kan het op grote of kleine schaal aanbieden van informatie ook van grote waarde zijn voor wetenschappelijk onderzoek of culturele ontwikkeling. Zoals nu al de grote hoeveelheid data van het CBS van groot belang is voor sociale en maatschappelijke studies, kan ook andere informatie van overheden van onschatbare waarde zijn voor onderzoekers.
Voetnoten
26. A.M. Donner, Dient uitoefening van de grondrechten, welke meningsvorming, meningsuiting en informatie betreffen, grondwettelijk nader te worden geregeld?, Preadvies NJV, 1969.
27. Zie ook Kamerstukken II, 28 362 nr. 2.
28. L.J.A. Damen, «Draagt de Wet openbaarheid van bestuur bij aan de democratische rechtsstaat?», in: Ars Aequi, 2004, 7–8, p. 526–536.
29. J.A. Peters, «Voorgenomen plannen met de Wob zijn een aantasting van de rechtsstaat», in: Tijdschrift voor Constitutioneel Recht, 2012, nr. 2, over de plannen van de regering om de Wob te wijzigen.
30. M.A.P. Bovens, «Informatierechten: Over burgerschap in de informatiemaatschappij», Nederlands Tijdschrif voor Rechtsfilosofie en Rechtstheorie, 1999/2.
31. H. Darbishire, Proactive Transparency: The future of the Right to information?, Wereldbank, 2010, p. 10.
32. Zie ook het rapport van de WRR over de relatie tussen burgers en de overheid en het belang van communicatie daarbij. WRR, «Vertrouwen in Burgers, 2012.
33. Zie bijvoorbeeld www.internetconsultatie.nl .
34. D. Sadofsky, Knowledge as power, Political and legal control of information,1990.
35. Kamerstukken II, 2011–2012, 22 112, nr. 1338, p. 8.