I. ALGEMEEN DEEL
1. Inleiding
1.1 Aanleiding
Met de inwerkingtreding van de Wet openbaarheid bestuur in 1980 was Nederland gidsland op het gebied van transparantie en openbaarheid van bestuur. Sindsdien hebben veel landen vergelijkbare wetgeving aangenomen en is openbaarheid van bestuur of freedom of information een essentieel onderdeel geworden van elke moderne democratie. Democratie verdraagt geen geheimhouding; alleen een goed geïnformeerd publiek kan overwogen keuzes maken. Overheidsinformatie is niet gebaat bij exclusiviteit; de actieve ter beschikking stelling ervan kan de publieke sector, de informatie-economie en het cultureel wetenschappelijke leven slimmer en sterker maken. Het toegankelijk maken van publieke informatie is geen gunst van de overheid, maar een recht van de burger dat hem of haar in staat stelt de overheid te controleren, fundamentele rechten uit te oefenen en economische en culturele waarde te creëren.
Deze ideeën over nut en noodzaak van openbaarheid vinden onvoldoende weerklank in de huidige Nederlandse praktijk. Hoewel de wet in 1991 is herzien en sindsdien op onderdelen aangepast en er een omvangrijk lichaam aan jurisprudentie is ontstaan, zijn de afwegingen en ideeën uit de jaren 70 leidend voor de huidige openbaarheidspraktijk. Daardoor wordt onder de huidige Wob te weinig informatie uit eigen beweging openbaar gemaakt, sluiten de uitzonderingsgronden teveel belangrijke informatie uit van publieke controle en kunnen verzoekers om informatie met hoge kosten worden geconfronteerd. De hergebruikbepalingen blijken weinig stimulerend voor een actief open data beleid. Het is dan ook niet verrassend dat de huidige openbaarheidspraktijk niet meer aansluit bij de verwachtingen van de hedendaagse informatiesamenleving en onvoldoende gebruik maakt van de mogelijkheden van de digitale wereld. Daarmee wordt ook economische ontwikkeling in de weg gestaan.
Nederland is achterop geraakt bij landen die recent een freedom of information act hebben aangenomen of voortvarend aan de slag zijn gegaan met het openstellen van overheidsinformatie voor hergebruik, en heeft geen lering getrokken uit buitenlandse ervaringen. Die hebben in het afgelopen decennium een hoge vlucht genomen. In veel landen om ons heen is het recht op toegang tot publieke informatie verankerd in wetgeving en zijn praktische oplossingen gevonden om dit recht invulling te geven. Veel nadruk ligt daarbij op het actief openbaren van informatie en de mogelijkheden van een Informatiecommissaris om de brug te slaan tussen burger en overheid. Daarmee wordt erkend dat toegankelijkheid van publieke informatie vaak niet alleen een juridische kwestie is, maar ook een praktisch probleem en een mentaliteitskwestie. Dit voorstel probeert te leren van deze buitenlandse ervaringen en oplossingen.
Door beter aan te sluiten op de wensen en verlangens van burgers en bedrijven, wordt ook de mogelijkheid vergroot om economische munt te slaan uit publieke informatie; deze kansen van de digitale open data agenda laat de huidige Wob nu liggen. Overheden verzamelen bij hun activiteiten grote hoeveelheden gegevens die van waarde kunnen zijn voor allerhande economische activiteiten en voor verhoging van de effectiviteit van het functioneren van de overheid. Ook kunnen private partijen helpen bij het inzichtelijk en doorzoekbaar maken van complexe informatie. Voorwaarde hiervoor is wel dat de informatiehuishouding van overheden en semioverheden op orde is en dat informatie goed digitaal toegankelijk is en hergebruikt kan worden.
De emancipatie van de burger jegens de overheid en de opkomst van de informatiesamenleving brengen met zich mee dat burgers en ondernemers snel en gemakkelijk toegang willen tot allerlei soorten overheidsinformatie. Dit stelt hoge technologische eisen aan de ICT-capaciteit van de publieke sector. Ook de juridische infrastructuur vergt investeringen om ervoor te zorgen dat de bescherming die het recht biedt in een informatiesamenleving een adequaat niveau heeft voor burgers en bedrijven. Net zo goed is vereist dat een omslag in de Nederlandse bestuurscultuur wordt bewerkstelligd. Zolang het informatiemonopolie van de overheid niet doorbroken wordt en een mentaliteit dat de overheid haar informatie ten dienste van het publieke domein bezit, zal de burgerparticipatie in de politiek en in beleid een moeilijk punt blijven.
Tegelijkertijd is een grotere vraag ontstaan naar verantwoording van overheidsbestuur en anderen die een publieke taak uitoefenen of publieke middelen besteden.1 De klassieke visie op de democratische rechtsstaat waarbij de burger afhankelijk is van de volksvertegenwoordiger voor controle op het bestuur en van de rechter voor zijn rechtsbescherming, voldoet daarbij niet meer. De burger wil – en heeft recht op – directe participatie in en controle op zijn overheid. Bescherming komt alleen in laatste instantie van de rechter. Openbaarheid van bestuur is dan het voertuig waarmee de burger een actief onderdeel kan worden van de moderne democratische rechtsstaat.
Transparantie en openbaarheid moeten zich dan ook niet beperken tot overheidsvoorlichting omtrent beleid, maar eveneens inzicht geven hoe beleid tot stand is gekomen en welke keuzes gemaakt zijn bij de uitvoering. De visie van Bismarck, volgens welke de burger niet moet willen zien hoe worsten en wetten gemaakt worden, is onverenigbaar met de moderne democratische rechtsstaat.
In het openbaar bestuur gaat het er juist wél om hoe een worst gemaakt wordt. Sommige gemeenten leveren grote prestaties op het gebied van werktoeleiding, andere niet. Sommige overheden werken met succes samen met maatschappelijke organisaties en bedrijven, andere niet. Sommige overheden hebben hun dienstverlening wel op orde, andere niet. In Nederland bestaat er betrekkelijke brede overeenstemming over hoofddoelstellingen: beter onderwijs, meer veiligheid, betere zorg, meer werkgelegenheid, een goede leefomgeving. De grote vragen in het openbaar bestuur gaan dan ook niet over wát te bereiken, maar over hóe dat te bereiken. Inzicht in besluitvormingsprocessen is daarbij essentieel.
De roep om verhoogde transparantie heeft er al toe geleid dat sommige bestuursorganen uit eigen beweging meer informatie openbaren. Steeds meer bestuurders en ambtenaren zien de voordelen van transparantie en voelen de urgentie van verbeterde openbaarheid. Dit doet echter niet af aan de noodzaak te komen tot een nieuwe wet betreffende de openbaarheid van bestuur, nu het van groot belang is dat alle overheden en semioverheden tot meer transparantie gedwongen worden. Ook is het onvoldoende om de huidige Wob slechts op onderdelen aan te passen. Een breuk met de huidige praktijk is noodzakelijk en verscheidene nieuwe aspecten worden geïntroduceerd.
Op 30 september 2011 werd in de Tweede Kamer een hoorzitting georganiseerd over dit onderwerp waarbij verschillende problemen uit de praktijk aan bod kwamen. In 2004 bij de laatste evaluatie van de Wob in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties kwamen vergelijkbare signalen naar boven. Vervolgens is in 2006 het Voorontwerp Algemene Wet Overheidsinformatie gepresenteerd, waarin gestreefd werd naar een verhoogde transparantie. In 2009 is in de Raad van Europa de Convention on access to official documents opgesteld, ook wel het Verdrag van Tromsø genoemd, dat minimumnormen biedt voor transparantie. Ook het Verdrag van Aarhus, dat door Nederland wel is geratificeerd en in 2004 in de huidige Wob is geïmplementeerd, stelt verregaande regels voor de openbaarheid van informatie, doch alleen voor informatie die betrekking heeft op het milieu. De EU Richtlijn hergebruik van overheidsinformatie2 die in 2006 eveneens is verwerkt in de huidige Wob, is op onderdelen achterhaald. Inmiddels is op 26 juni 2013 een wijziging van deze richtlijn vastgesteld3, terwijl enkele Europese landen als het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk al verdergaande nationale open data regelingen hanteren.
Dit voorstel slaat acht op deze ontwikkelingen en bouwt voort op verschillende onderdelen uit de Wob, het Voorontwerp, het Verdrag van Aarhus, het Verdrag van Tromsø, Europese ontwikkelingen, internationale modelwetgeving en buitenlandse Freedom of Information acts.
1.2 Hoofdlijnen van wetsvoorstel
Het doel van deze wet is om overheden en semioverheden transparanter te maken, om zo het belang van openbaarheid van publieke informatie voor de democratische rechtsstaat, de burger, het bestuur en economische ontwikkeling beter te dienen. In de eerste plaats worden daarvoor middels dit voorstel de toegang tot publieke informatie en het hergebruik van die informatie als rechten van burgers verankerd, wat een noodzakelijke stap is in de erkenning van het belang van transparantie en openbaarheid. Aan deze rechten wordt invulling gegeven door een versterking van de actieve openbaarheid, dus het toegankelijk maken van informatie nog voordat daar om verzocht is. Dit voorstel verplicht dat bepaalde categorieën informatie in ieder geval uit eigen beweging worden geopenbaard en dat overheden een register bij houden van (een deel) van de documenten en datasets waarover zij beschikken. Ook moet de informatie elektronisch en machinaal leesbaar en daarmee geschikt voor hergebruik toegankelijk worden gemaakt. Daarnaast wordt de reikwijdte flink verbreed ten opzichte van de huidige Wob. Ook de Staten-Generaal en de Raad van State, gaan onder deze wet vallen, evenals op termijn semipublieke instellingen. Alleen de rechterlijke macht, alsmede de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, blijven uitgezonderd. De uitzonderingsgronden om informatie geheim te houden worden aangescherpt. Er blijft daarbij wel een zekere mate van zogenaamde bestuursintimiteit overeind, maar in de totstandkoming van beleid moet wel meer informatie geopenbaard worden over de overwogen alternatieven en de risico’s.
Om de uitvoering van de wet te bevorderen en te monitoren en om een brug te slaan tussen verzoeker en overheid wordt een de Informatiecommissaris ingesteld die klachten behandelt, de uitvoering van de wet monitort en gevraagd en ongevraagd advies kan geven. Organen moeten bovendien binnen twee weken een verzoek om informatie afhandelen, met de mogelijkheid om die termijn met twee weken te verlengen.
Dit voorstel neemt een aantal onderdelen van de huidige Wob over, met name waar het gaat om structurele aspecten, zoals het informatiestelsel en het onderscheid tussen actieve en passieve openbaarheid. Waar het gaat om de materiële en procedurele invulling van het recht op toegang tot publieke informatie wordt echter op een groot aantal onderdelen afgeweken van de huidige Wob. In deze toelichting zal steeds worden aangegeven welke problemen spelen in de praktijk en hoe door middel van dit voorstel wordt afgeweken van de huidige Wob om deze problemen aan te pakken.
Het wetsvoorstel geeft invulling aan de opdracht in artikel 110 van de Grondwet aan de overheid om transparantie en openbaarheid te betrachten. Verschillende onderzoekers hebben ervoor gepleit om in de grondrechtencatalogus van de Grondwet een recht op openbaarheid van bestuur op te nemen. Dit voorstel kiest er echter voor eerst dat recht in de gewone wet te verankeren.
Het wetsvoorstel voldoet daarbij aan de eisen van het Verdrag van Aarhus en maakt waar mogelijk diens normen toepasselijk op alle soorten publieke informatie. Ook aan de eisen van het Verdrag van Tromsø wordt met dit voorstel grotendeels voldaan. Tevens is het voorstel in lijn met de ontwikkelingen omtrent artikel 10 EVRM. In paragraaf 4 van deze toelichting wordt nader ingegaan op de eisen vanuit de internationale rechtsorde voor dit voorstel.
Een noodzakelijke stap in de verbetering van de informatievoorziening door de overheid is de digitalisering van publieke informatie. Deze digitalisering biedt de overheid de kans om de informatiehuishouding te moderniseren, waarmee de behandeling van Wob-verzoeken eenvoudiger kan worden afgedaan. Dit voorstel schrijft overheden voor een via internet te bereiken register bij te houden van ingaande, uitgaande en vastgestelde documenten en maakt het verzoekers makkelijker om elektronisch verzoeken in te dienen. Dit maakt de indiening en afhandeling van verzoeken makkelijker. Het risico op overmatige juridisering als gevolg van dit wetsvoorstel neemt daarmee af. Gelet op de investeringen die bij een zelfstandige invoering van een dergelijk register noodzakelijk zijn, wordt dit register pas op termijn verplicht, zodat bestuursorganen dit register kunnen inbouwen in de opvolger van de huidige informatiesystemen.
Een ander risico moet echter wel vermeden worden, namelijk dat verplichtingen die eerst bedoeld waren om ontwikkelingen te stimuleren, later in de weg staan aan vernieuwing. Juist wanneer het gaat om vernieuwing op het gebied van informatisering en communicatietechnologie, ligt dit gevaar op de loer. De taak van de wetgever is dan om niet in de weg te staan aan ontwikkeling. De bepalingen over het register in dit voorstel daaromtrent laten dan ook ruimte voor nadere invulling bij algemene maatregel van bestuur.
Het wetsvoorstel bestaat uit tien hoofdstukken en is als volgt opgebouwd.
In hoofdstuk 1 is het recht op toegang tot publieke informatie en het recht op hergebruik van openbare informatie die berust bij een overheidsorgaan vastgelegd. Publieke informatie is informatie die berust bij een orgaan, zoals gedefinieerd in artikel 2.2, eerste lid, of als dat bij algemene maatregel van bestuur is bepaald, bij een semipublieke instelling kan worden gevorderd.
Hoofdstuk 2 bevat algemene bepalingen en definitiebepalingen, over onder meer de reikwijdte, de zorgplicht van organen en het belang van openbaarheid bij de toepassing van deze wet. Onder de reikwijdte van deze wet vallen naast de bestuursorganen waarop de huidige Wob reeds van toepassing is, tevens enige hoge colleges van staat die in de Awb van de definitie van bestuursorgaan zijn uitgezonderd. De Staten-Generaal, de Raad van State (uitgezonderd de Afdeling bestuursrechtspraak, dus inclusief de Afdeling advisering), de Algemene Rekenkamer en de Nationale ombudsman komen dus onder de werking van deze wet te vallen. Rechtsprekende organen zijn uitgesloten van de werking van deze wet (met uitzondering van de bepalingen over hergebruik die op grond van de huidige Wob ook op rechtsprekende organen van toepassing zijn). Daarnaast wordt de wet van toepassing op besturen van koepels van openbare lichamen die zelf geen bestuursorgaan zijn. Het betreft de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, het Interprovinciaal Overleg en de Unie van Waterschappen.
In hoofdstuk 3 zijn de bepalingen neergelegd omtrent het actief openbaar maken van informatie, dus zonder dat om informatie is verzocht. Overheidsorganen worden verplicht een register bij te houden van documenten die bij hen berusten en het biedt toegang tot die documenten, althans geeft aan hoe toegang verkregen kan worden. Het gaat daarbij ten minste om de ontvangen, verzonden of vastgestelde documenten. In verband met de hiervoor benodigde investeringen, zullen de bepalingen over dit register niet meteen worden ingevoerd. Bepaalde soorten informatie moeten door organen altijd openbaar worden gemaakt, voornamelijk informatie die het functioneren van het orgaan betreft. Actieve openbaarmaking geschiedt zoveel mogelijk elektronisch. Organen moeten jaarlijks in hun begroting en verantwoording aandacht besteden aan de uitvoering van deze wet. Speciaal gewicht wordt toegekend aan het belang van actieve openbaarmaking wanneer dit noodzakelijk is voor de openbare veiligheid, de volksgezondheid of het milieu, zo nodig in afwijking van de uitzonderingsgronden van artikel 5.1 en 5.2.
Hoofdstuk 4 regelt de openbaarmaking van informatie na een verzoek, ofwel passieve openbaarheid. Verzoekers hoeven geen belang te stellen bij hun verzoek en dienen door organen op gelijke wijze behandeld te worden. De termijn voor het nemen van een besluit op een verzoek wordt twee weken, met de mogelijkheid tot verlenging met twee weken indien sprake is van een omvangrijk of gecompliceerd verzoek. Indien een verzoek te omvangrijk is om binnen de wettelijke termijn te behandelen, maken verzoeker en bestuursorgaan afspraken over een nieuwe beslistermijn die de wettelijke termijn opschort. De Wet dwangsom is niet van toepassing. Wel kunnen verzoekers een beroep instellen bij de bestuursrechter wegens niet tijdig beslissen. In dat geval kan het bestuursorgaan de rechter verzoeken om een op het verzoek afgestemde beslistermijn. Organen kunnen een verzoek buiten behandeling laten, indien sprake is van kennelijk oneigenlijk gebruik.
De uitzonderingsgronden voor openbaarheid worden limitatief opgesomd in hoofdstuk 5. De uitzondering betreffende vertrouwelijk verstrekte bedrijfs- en fabricagegegevens is relatief geworden, zoals deze dat voor milieu-informatie nu al is. De uitzondering betreffende persoonlijke beleidsopvattingen is aangescherpt, zodat duidelijk is dat feitelijke informatie in een intern stuk in beginsel openbaar is. Bij toepassing van een relatieve uitzonderingsgrond geldt dat de hiermee te beschermen belangen ernstig moeten worden geschaad, wil de openbaarheid wijken. Op grond hiervan een zwaardere eis dan onder de huidige Wob bij de vraag of het te beschermen belang zwaarder weegt dan het belang van openbaarheid. Een uitzonderingsgrond kan vijf jaar na het ontstaan van de informatie niet meer worden toegepast, tenzij de uitzonderingsgronden ondanks het tijdsverloop zwaarder blijven wegen dan het belang van de openbaarheid.
Daarnaast wordt voor enige bijzondere gevallen de toegang tot niet-openbare informatie geregeld.
In hoofdstuk 6 is het recht op hergebruik uitgewerkt. Het is van toepassing op overheidsorganen en informatie waarop geen auteursrechtelijke aanspraken van derden rusten. Ook publieke omroepen, onderwijs- en onderzoeksinstellingen en culturele instellingen gaan eronder vallen. Een verzoek tot hergebruik en het besluit op dat verzoek verloopt via de bepalingen van hoofdstuk 4. Aan een toestemming voor hergebruik kunnen niet langer voorwaarden of kosten worden verbonden, waardoor hergebruik toegankelijker wordt.
De positie van de Informatiecommissaris komt in hoofdstuk 7 aan bod. De onafhankelijke Informatiecommissaris heeft een aanjaagfunctie en wordt ingesteld om burgers en organen te helpen bij de toepassing van deze wet en om de naleving van de wet te bevorderen. De informatiecommissaris kan adviseren in individuele gevallen en algemene richtsnoeren per sector opstellen. Daarnaast monitort hij de uitvoering van de wet hetgeen kan leiden tot adviezen aan de regering en de Staten-Generaal over de uitvoering van de wet.
Hoofdstuk 8 bevat overige bepalingen over de toepassing van de wet. Zo wordt de onttrekking van informatie aan de openbaarheid strafbaar. Afwijking van de artikelen 5.1, eerste, tweede en vierde lid, en 5.2 van deze wet mag voor zover een andere wet in de bijlage bij artikel 8.8 is opgenomen. Openbaarmaking is kosteloos en alleen de kosten voor gemaakte kopieën mogen in rekening gebracht worden.
Hoofdstuk 9 bevat wijzigingen in andere wetten. De Wet Nationale Ombudsman wordt aangepast aan het onderbrengen van de Informatiecommissaris bij dit instituut.
De Wet op de Raad van State wordt gewijzigd om adviezen van de Raad van State over wetsvoorstellen van de regering eerder te kunnen openbaren.
In hoofdstuk 10 zijn slotbepalingen betreffende de citeertitel, de inwerkingtreding en intrekking van de Wob neergelegd. Voor artikel 3.2 betreffende het register geldt een aparte inwerkingtredingsbepaling en is overgangsrecht opgenomen.
Voetnoten
1. Over de relatie tussen de openbaarmaking van informatie en de verantwoording door Ministeries, zie het rapport van de Algemene Rekenkamer, «De staat van de Rijksverantwoording», 2012.
2. Richtlijn 2003/98/EG 17 van het Europees Parlement en de Raad van november 2003 inzake het hergebruik van overheidsinformatie (PB L 345).
p. 2-8